1Volk und Ständen werden zur Abstimmung unterbreitet:
a.
die Änderungen der Bundesverfassung;
b.
der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften;
c.
die dringlich erklärten Bundesgesetze, die keine Verfassungsgrundlage haben und deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt; diese Bundesgesetze müssen innerhalb eines Jahres nach Annahme durch die Bundesversammlung zur Abstimmung unterbreitet werden.
2Dem Volk werden zur Abstimmung unterbreitet:
a.
die Volksinitiativen auf Totalrevision der Bundesverfassung;
abis.
…
b.
die Volksinitiativen auf Teilrevision der Bundesverfassung in der Form der allgemeinen Anregung, die von der Bundesversammlung abgelehnt worden sind;
c.
die Frage, ob eine Totalrevision der Bundesverfassung durchzuführen ist, bei Uneinigkeit der beiden Räte.
Übersicht
Art. 140 BV regelt, wann das Schweizer Volk zwingend über wichtige politische Entscheide abstimmen muss. Die Bestimmung unterscheidet zwischen zwei Verfahren: dem obligatorischen Referendum (Absatz 1) und der obligatorischen Volksabstimmung (Absatz 2).
Beim obligatorischen Referendum müssen sowohl das Volk als auch die Kantone (Stände) zustimmen. Dies gilt für drei Fälle: Alle Verfassungsänderungen unterliegen automatisch dieser Regel — selbst kleine Textänderungen lösen eine Abstimmung aus (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 10). Zweitens müssen Beitritte zu internationalen Sicherheitsorganisationen oder supranationalen Gemeinschaften vor das Volk. Supranationale Gemeinschaften sind nach der bundesrätlichen Definition Organisationen mit unabhängigen Organen, die durch Mehrheitsbeschluss unmittelbar verbindliche Entscheide erlassen können (Bundesrat, zit. in Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 18). Die EU ist das klassische Beispiel dafür. Beim Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ist umstritten, ob er supranational ist (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 19). Drittens kommen dringliche Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage vor das Volk, wenn sie länger als ein Jahr gelten.
Bei der obligatorischen Volksabstimmung entscheidet nur das Volk, ohne dass die Kantone zustimmen müssen. Dies betrifft Volksinitiativen zur Totalrevision der Verfassung und abgelehnte Initiativen in Form der allgemeinen Anregung. Wenn sich National- und Ständerat nicht einigen können, ob eine Totalrevision nötig ist, entscheidet ebenfalls das Volk.
Beispiel: Will die Schweiz der EU beitreten, müssen Volk und Stände zustimmen, da die EU eine supranationale Gemeinschaft ist. Will jemand eine Volksinitiative zur kompletten Verfassungsneuerung lancieren, reicht das Volksmehr.
Die Abstimmung erfolgt automatisch — die Behörden haben keine Wahl (Art. 140 ist abschliessend, Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 10). Parlamentsbeschlüsse über die Durchführung solcher Referenden können vor Bundesgericht nicht angefochten werden (Urteil 1C_529/2022 E. 3).
N. 1 Art. 140 BV führt die Tradition des obligatorischen Referendums fort, die seit der Bundesverfassung von 1848 verankert ist. Die Bestimmung wurde bei der Totalrevision 1999 aus den Art. 89, 89bis, 120, 121 und 123 aBV zusammengeführt und systematisch neu geordnet (BBl 1997 I 418 ff.).
N. 2 Die wichtigste materielle Neuerung betrifft Art. 140 Abs. 1 lit. b BV: Der Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften wurde erstmals ausdrücklich dem obligatorischen Referendum unterstellt. Diese Ergänzung erfolgte als Reaktion auf die EWR-Abstimmung von 1992 und sollte die demokratische Legitimation bei weitreichenden Integrationsschritten stärken (BBl 1997 I 420).
N. 3 Die Streichung von Art. 140 Abs. 2 lit. abis BV (Gegenentwürfe der Bundesversammlung zu Volksinitiativen auf Totalrevision) erfolgte 2003 im Rahmen der Politischen-Rechte-Reform, da diese Bestimmung in der Praxis nie zur Anwendung gelangt war (BBl 2001 4803).
N. 4 Art. 140 BV bildet zusammen mit Art. 138 (Volksinitiative auf Totalrevision), Art. 139 (Volksinitiative auf Teilrevision) und Art. 141 (fakultatives Referendum) das Kernsystem der direktdemokratischen Mitwirkungsrechte auf Bundesebene. Die Bestimmung regelt abschliessend, in welchen Fällen ein obligatorisches Referendum durchzuführen ist (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 10).
N. 5 Das obligatorische Referendum nach Art. 140 Abs. 1 BV unterscheidet sich vom fakultativen Referendum (Art. 141 BV) durch drei Merkmale: Es erfolgt automatisch ohne Unterschriftensammlung, erfordert die Zustimmung von Volk und Ständen (doppeltes Mehr) und betrifft besonders wichtige Verfassungsgeschäfte.
N. 6 Die systematische Zweiteilung in Abs. 1 (Volk und Stände) und Abs. 2 (nur Volk) folgt der Logik, dass Verfassungsänderungen und fundamentale Staatsvertragsgeschäfte die föderative Zustimmung erfordern, während Volksinitiativen als Instrument der Volkssouveränität nur dem Volksmehr unterstehen.
#a) Absatz 1: Obligatorisches Referendum von Volk und Ständen
N. 7Verfassungsänderungen (lit. a): Jede formelle Änderung der Bundesverfassung untersteht dem obligatorischen Referendum, unabhängig von ihrer materiellen Bedeutung. Dies umfasst auch rein redaktionelle Anpassungen oder die Aufhebung obsoleter Bestimmungen (→ Art. 195 BV).
N. 8Organisationen für kollektive Sicherheit (lit. b): Nach der bundesrätlichen Definition handelt es sich um universelle oder regionale Organisationen, die sich zum Ziel setzen, einem friedensbrechenden Angreiferstaat organisierten Widerstand zu leisten (Bundesrat, zit. in Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 17). Klassisches Beispiel wären die Vereinten Nationen mit ihrem Kapitel-VII-System.
N. 9Supranationale Gemeinschaften (lit. b): Der Bundesrat definiert diese als Organisationen mit unabhängigen Organen, die durch Mehrheitsbeschluss unmittelbar verbindliche Entscheide für Einzelpersonen erlassen können und über relativ umfassende materielle Befugnisse verfügen (Bundesrat, zit. in Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 18). Die EU erfüllt diese Kriterien unbestritten.
N. 10 Umstritten ist die Einordnung des EWR: Epiney/Diezig (BSK BV, Art. 140 N. 19) sowie Hangartner/Kley bejahen die Supranationalität wegen der dynamischen Rechtsentwicklung und der Kompetenzen der EFTA-Überwachungsbehörde. Häfelin/Haller/Keller, Tschannen und Biaggini verneinen sie hingegen, da EWR-Recht nicht unmittelbar anwendbar ist und die Übernahme neuer Rechtsakte der Zustimmung der Vertragsparteien bedarf.
N. 11Dringliche Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage (lit. c): Diese seltene Konstellation betrifft nur Bundesgesetze, die kumulativ: (1) von der Bundesversammlung als dringlich erklärt wurden (→ Art. 165 BV), (2) keine Verfassungsgrundlage haben und (3) deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt. Sie müssen innerhalb eines Jahres nach Annahme zur Abstimmung gebracht werden.
N. 12Volksinitiativen auf Totalrevision (lit. a): Seit der Bundesverfassung von 1999 wurde keine solche Initiative eingereicht. Das Verfahren ist in Art. 138 BV geregelt. Anders als bei der Teilrevision gibt es keinen Gegenentwurf der Bundesversammlung (↔ Art. 139 BV).
N. 13Abgelehnte Volksinitiativen in Form der allgemeinen Anregung (lit. b): Diese Form der Volksinitiative (→ Art. 139 Abs. 2 BV) kommt in der Praxis kaum vor. Lehnt die Bundesversammlung die allgemeine Anregung ab, unterbreitet sie diese dem Volk zur Abstimmung. Bei Annahme durch das Volk muss die Bundesversammlung eine entsprechende Vorlage ausarbeiten.
N. 14Uneinigkeit über Totalrevision (lit. c): Wenn sich National- und Ständerat nicht einigen können, ob eine Totalrevision durchzuführen ist, entscheidet das Volk. Diese Bestimmung kam noch nie zur Anwendung.
N. 15 Bei den Geschäften nach Abs. 1 ist die Zustimmung von Volk und Ständen erforderlich (doppeltes Mehr). Das Volksmehr berechnet sich nach der Mehrheit der gültig Stimmenden schweizweit, das Ständemehr nach der Mehrheit der Kantone (→ Art. 142 BV).
N. 16 Bei den Geschäften nach Abs. 2 genügt das einfache Volksmehr. Ein Ständemehr ist nicht erforderlich, was die volksinitiativischen Instrumente gegenüber den ordentlichen Verfassungsänderungen privilegiert.
N. 17 Die Durchführung des obligatorischen Referendums ist zwingend. Es gibt keinen Ermessensspielraum und keine Möglichkeit des Verzichts. Die Bundesversammlung muss bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen die Abstimmung anordnen (→ Art. 13 Abs. 1 lit. d PublG).
N. 18 Die Abstimmungsfrist ist gesetzlich nicht fixiert. Die Praxis zeigt, dass zwischen Parlamentsbeschluss und Volksabstimmung typischerweise 3–12 Monate liegen. Bei dringlichen Bundesgesetzen gilt die Jahresfrist von Art. 140 Abs. 1 lit. c BV als absolute Obergrenze.
N. 19Abschliessender Charakter: Die herrschende Lehre (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 10; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, § 1383) vertritt, dass Art. 140 BV die Fälle des obligatorischen Referendums abschliessend regelt. Eine Minderheit plädiert für ein ausserordentliches obligatorisches Staatsvertragsreferendum bei besonders wichtigen völkerrechtlichen Verträgen, die nicht unter lit. b fallen (Schulte, Direkte Demokratie und Aussenpolitik, 287 ff.).
N. 20Supranationalität des EWR: Der Streit um die rechtliche Qualifikation des EWR spaltet die Lehre. Befürworter der Supranationalität (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 19; Hangartner/Kley, Demokratische Rechte, § 831) verweisen auf die dynamische Rechtsentwicklung und die quasi-gerichtlichen Kompetenzen der EFTA-Überwachungsbehörde. Die Gegenmeinung (Häfelin/Haller/Keller, § 1932; Tschannen, Staatsrecht, § 15 N. 28; Biaggini, BV-Kommentar, Art. 140 N. 4) betont, dass EWR-Recht der Umsetzung bedarf und keine unmittelbare Wirkung entfaltet.
N. 21Begriff der kollektiven Sicherheit: Villiger (FS Schindler, 805) vertritt eine weite Auslegung, die auch regionale Sicherheitsbündnisse mit begrenztem Mitgliederkreis erfasst. Die Mehrheitsmeinung (Thürer, SZIER 2005, 42; Ehrenzeller, FS Steinberger, 718) beschränkt den Begriff auf universelle oder quasi-universelle Systeme wie die UNO.
N. 22 Bei der Redaktion von Verfassungsbestimmungen ist zu beachten, dass selbst marginale Textänderungen das obligatorische Referendum auslösen. Rein redaktionelle Anpassungen sollten daher mit materiellen Revisionen gebündelt werden.
N. 23 Bei internationalen Verträgen ist frühzeitig zu prüfen, ob die Organisation Merkmale der Supranationalität aufweist. Entscheidend sind: (1) Unabhängigkeit der Organe, (2) Mehrheitsentscheide, (3) unmittelbare Anwendbarkeit der Beschlüsse, (4) Umfang der übertragenen Kompetenzen (Epiney, SJZ 1992, 285).
N. 24 Die Qualifikation eines Bundesgesetzes als dringlich ohne Verfassungsgrundlage nach Art. 165 Abs. 2 BV löst bei Geltungsdauer über einem Jahr automatisch das obligatorische Referendum aus. Diese verfassungsrechtliche Konsequenz ist bei der parlamentarischen Beratung zu berücksichtigen (Glaser, ZBl 2012, 525).
N. 25 Beschwerden gegen die fehlerhafte Anwendung von Art. 140 BV sind problematisch, da Akte der Bundesversammlung grundsätzlich nicht anfechtbar sind (→ Art. 189 Abs. 4 BV). Die korrekte Zuordnung zum obligatorischen oder fakultativen Referendum muss daher primär im parlamentarischen Verfahren sichergestellt werden.
Urteil 1C_461/2025 vom 2. Oktober 2025 Eidgenössische Volksabstimmung über Bundesbeschluss betreffend kantonale Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften
Das Bundesgericht bestätigte die Anwendung des obligatorischen Referendums bei einer Verfassungsänderung nach Art. 127 Abs. 2bis BV. Es stellte fest, dass diese Verfassungsänderung dem obligatorischen Referendum unterstand und Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten war.
«Diese Verfassungsänderung unterstand dem obligatorischen Referendum und war Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten (Art. 140 Abs. 1 lit. a BV und Ziffer II Abs. 1 des genannten Beschlusses).»
Urteil 1C_348/2015 vom 19. August 2015 (E. 4) Volksabstimmung über RTVG-Änderung
Das Bundesgericht präzisierte die Abgrenzung zwischen obligatorischem und fakultativem Referendum. Das Gericht erklärte, dass Verfassungsänderungen dem obligatorischen Referendum unterstehen und Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden, während Bundesgesetze dem fakultativen Referendum unterstehen und nur dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden.
«Während Änderungen der Bundesverfassung dem obligatorischen Referendum unterstehen und Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden (Art. 140 Abs. 1 lit. a BV), werden Bundesgesetze - wie die Änderung vom 26. September 2014 des RTVG - im Rahmen eines fakultativen Referendums dem Volk zur Abstimmung unterbreitet, wenn dies 50'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone verlangen (Art. 141 Abs. 1 lit. a BV).»
#2. Beitritt zu internationalen Organisationen (lit. b)
Die Rechtsprechung zu Art. 140 Abs. 1 lit. b BV ist spärlich, da Beitritte zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder supranationalen Gemeinschaften in der Praxis selten vorkommen. Die wenigen verfügbaren Entscheide behandeln hauptsächlich verfahrensrechtliche Aspekte im Zusammenhang mit internationalen Abkommen, die nicht unter diese Bestimmung fallen.
#3. Dringliche Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage (lit. c)
Urteil 1C_529/2022 vom 31. Oktober 2022 Stimmrechtsbeschwerde gegen dringliches Energiegesetz
Das Bundesgericht behandelte eine Beschwerde gegen die Dringlicherklärung eines Bundesgesetzes. Die Beschwerdeführer machten geltend, das Gesetz hätte dem obligatorischen Referendum nach Art. 140 Abs. 1 lit. c BV unterstehen müssen. Das Bundesgericht trat auf die Beschwerde nicht ein, da Akte der Bundesversammlung nicht anfechtbar sind.
«Die Bundesversammlung verabschiedete am 30. September 2022 die Änderung zum Energiegesetz (Dringliche Massnahmen zur kurzfristigen Bereitstellung einer sicheren Stromversorgung im Winter). Das Gesetz wurde als dringlich erklärt (Art. 165 Abs. 1 BV) und dem fakultativen Referendum unterstellt (Art. 141 Abs. 1 lit. b BV). Dagegen erhoben A.________ und 22 Mitbeteiligte Stimmrechtsbeschwerde und beantragten [...] eventuell sei die Dringlicherklärung und die Referendumsklausel aufzuheben und der Bundesrat zu verpflichten, für diese Änderung des Energiegesetzes ein obligatorisches Referendum nach Art. 140 lit. c BV durchzuführen.»
Das Urteil zeigt die praktischen Schwierigkeiten beim Rechtsschutz gegen die Qualifikation dringlicher Bundesgesetze auf, da solche Beschlüsse der Bundesversammlung grundsätzlich nicht anfechtbar sind (Art. 189 Abs. 4 BV).
#1. Volksinitiativen auf Totalrevision der Verfassung (lit. a)
Zur praktischen Anwendung von Art. 140 Abs. 2 lit. a BV liegen keine publizierten Bundesgerichtsentscheide vor, da seit 1999 keine Volksinitiative auf Totalrevision der Bundesverfassung eingereicht wurde.
#2. Volksinitiativen auf Teilrevision in Form der allgemeinen Anregung (lit. b)
BGE 139 II 303 (E. 5) Referendumsfrist bei Staatsverträgen
Obwohl dieser Entscheid primär das fakultative Referendum betraf, enthält er wichtige Grundsätze zur Berechnung von Abstimmungsfristen, die auch für obligatorische Volksabstimmungen nach Art. 140 Abs. 2 BV gelten. Das Bundesgericht stellte fest, dass die Referendumsfrist mit der Veröffentlichung im Bundesblatt beginnt.
«Die Referendumsfrist von 100 Tagen beginnt mit der Veröffentlichung des Erlasses im Bundesblatt. Es besteht keine verbindliche Regel, dass Referendumsfristen immer erst elf Tage nach dem Beschluss der eidgenössischen Räte beginnen.»
#3. Uneinigkeit der beiden Räte über Totalrevision (lit. c)
Diese Bestimmung hat in der Praxis noch nie zur Anwendung gelangt, weshalb keine Rechtsprechung dazu existiert.
#1. Nichteintretensgrund bei Beschwerden gegen Parlamentsbeschlüsse
Urteil 1C_529/2022 vom 31. Oktober 2022 (E. 3) Unanfechtbarkeit von Parlamentsbeschlüssen
Das Bundesgericht stellte klar, dass Beschlüsse der Bundesversammlung über die Durchführung von Referenden grundsätzlich nicht anfechtbar sind. Dies schafft eine Rechtsschutzlücke bei der Kontrolle der korrekten Anwendung von Art. 140 BV.
«Gemäss Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrats beim Bundesgericht nicht angefochten werden, ausser das Gesetz sehe dies vor. Dies gilt auch bei Beschwerden wegen Verletzung der politischen Rechte.»
Urteil 1C_348/2015 vom 19. August 2015 (E. 5) Nachzählung bei knappen Abstimmungsresultaten
Das Bundesgericht präzisierte die Voraussetzungen für die Anordnung einer Nachzählung bei eidgenössischen Abstimmungen. Ein allgemeiner Anspruch auf Nachzählung sehr knapper Resultate besteht nur bei konkreten Anzeichen für Unregelmässigkeiten.
«Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR ist deshalb nunmehr so auszulegen, dass ein allgemeiner und unbedingter Anspruch auf Nachzählung eines sehr knappen bzw. äusserst knappen Resultats einer eidgenössischen Abstimmung nur dann besteht, wenn zusätzlich äussere Anhaltspunkte darauf hinweisen, dass nicht korrekt ausgezählt worden ist.»