1Ein Bundesgesetz, dessen Inkrafttreten keinen Aufschub duldet, kann von der Mehrheit der Mitglieder jedes Rates dringlich erklärt und sofort in Kraft gesetzt werden. Es ist zu befristen.
2Wird zu einem dringlich erklärten Bundesgesetz die Volksabstimmung verlangt, so tritt dieses ein Jahr nach Annahme durch die Bundesversammlung ausser Kraft, wenn es nicht innerhalb dieser Frist vom Volk angenommen wird.
3Ein dringlich erklärtes Bundesgesetz, das keine Verfassungsgrundlage hat, tritt ein Jahr nach Annahme durch die Bundesversammlung ausser Kraft, wenn es nicht innerhalb dieser Frist von Volk und Ständen angenommen wird. Es ist zu befristen.
4Ein dringlich erklärtes Bundesgesetz, das in der Abstimmung nicht angenommen wird, kann nicht erneuert werden.
Art. 165 BV regelt die Ausnahme vom normalen Gesetzgebungsverfahren in dringenden Situationen. Wenn ein Bundesgesetz sofort in Kraft treten muss, kann das Parlament es für dringlich erklären. Dadurch entfällt die übliche 100-tägige Wartezeit für ein mögliches Referendum (Volksabstimmung).
Wer ist betroffen? Das Parlament (beide Räte müssen zustimmen), das Volk (verliert vorübergehend sein Mitspracherecht) und alle, die von dem neuen Gesetz betroffen sind (es gilt sofort).
Voraussetzungen: Das Gesetz muss wirklich dringend sein – es darf «keinen Aufschub dulden». Beide Parlamentskammern müssen mit der Mehrheit aller Mitglieder zustimmen (nicht nur der Anwesenden). Das Gesetz muss zeitlich befristet werden.
Nachträgliche Kontrolle: Das Volk kann trotzdem abstimmen. Bei normalen Gesetzen reicht eine Volksabstimmung. Wenn das Gesetz gegen die Verfassung verstösst, müssen Volk und Stände (Kantone) zustimmen. Wird das Gesetz abgelehnt, tritt es nach einem Jahr ausser Kraft und kann nicht mehr erneuert werden.
Beispiel aus der Praxis: Während der Corona-Pandemie 2020 erliess das Parlament dringliche Gesetze für Wirtschaftshilfen und Gesundheitsmassnahmen. Diese konnten sofort wirken, wurden aber später vom Volk bestätigt. Ein anderes Beispiel sind Terrorbekämpfungsgesetze nach internationalen Krisen.
Die Vorschrift schützt die Demokratie vor Missbrauch: Wirklich dringende Massnahmen sind möglich, aber das Volk behält das letzte Wort.
N. 1 Die Verfassungsrevision von 1999 führte zu einer grundlegenden Neuordnung des Dringlichkeitsrechts. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1, 406 ff.) betonte die Notwendigkeit, das zuvor auf Art. 89bis aBV gestützte Dringlichkeitsrecht verfassungsrechtlich präziser zu fassen. Der Verfassungsgeber verfolgte dabei drei Hauptziele: erstens die Stärkung der demokratischen Legitimation durch klare Befristungsregeln, zweitens die Unterscheidung zwischen verfassungskonformem und verfassungswidrigem Dringlichkeitsrecht, und drittens die Verhinderung missbräuchlicher Anwendung durch das Verbot der Erneuerung abgelehnter Vorlagen.
N. 2 Die historische Entwicklung des Dringlichkeitsrechts reicht bis in die Zwischenkriegszeit zurück. Insbesondere während der Wirtschaftskrise der 1930er Jahre und im Zweiten Weltkrieg wurde extensiv von dringlichen Bundesbeschlüssen Gebrauch gemacht. Diese Praxis führte 1949 zur Einführung von Art. 89bis aBV, der erstmals eine verfassungsrechtliche Grundlage für das Dringlichkeitsrecht schuf. Die Totalrevision von 1999 übernahm die bewährten Grundsätze, präzisierte aber die Voraussetzungen und Schranken erheblich.
N. 3 Art. 165 BV ist im 3. Titel («Bund, Kantone und Gemeinden»), 5. Kapitel («Bundesversammlung»), 3. Abschnitt («Verfahren») eingeordnet. Die Norm steht in engem systematischen Zusammenhang mit → Art. 164 BV (Gesetzgebung), → Art. 166 BV (Parlamentsverfahren) und → Art. 141 BV (fakultatives Referendum). Sie bildet eine Ausnahme vom ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und modifiziert die regulären Referendumsrechte.
N. 4 Im Verhältnis zu den Volksrechten stellt Art. 165 BV eine qualifizierte Einschränkung dar. Während das ordentliche fakultative Referendum nach Art. 141 BV eine aufschiebende Wirkung hat, ermöglicht das Dringlichkeitsrecht die sofortige Inkraftsetzung unter Vorbehalt einer nachträglichen Volksabstimmung. Diese Konstruktion spiegelt die Spannung zwischen demokratischer Legitimation und staatlicher Handlungsfähigkeit wider.
N. 5Zeitliche Dringlichkeit (Abs. 1): Das zentrale Tatbestandsmerkmal «dessen Inkrafttreten keinen Aufschub duldet» verlangt eine qualifizierte zeitliche Dringlichkeit. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 147 I 420 E. 2.3) ist die Dringlichkeitsklausel restriktiv auszulegen. Es genügt nicht, dass eine rasche Regelung wünschenswert erscheint; vielmehr muss eine Situation vorliegen, in der das Zuwarten bis zum Ablauf der Referendumsfrist erhebliche Nachteile für wichtige öffentliche Interessen mit sich brächte.
N. 6Qualifiziertes Mehr (Abs. 1): Die Dringlicherklärung erfordert die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes Rates, also mindestens 101 Stimmen im Nationalrat und 24 Stimmen im Ständerat. Dieses absolute Mehr stellt eine höhere Hürde dar als das einfache Mehr der Stimmenden bei ordentlichen Beschlüssen und unterstreicht den Ausnahmecharakter des Dringlichkeitsrechts.
N. 7Befristung (Abs. 1 und 3): Dringliche Bundesgesetze sind zwingend zu befristen. Die Lehre (Tschannen, St. Galler Kommentar BV, Art. 165 N. 8) vertritt einhellig, dass die Befristung bereits im Gesetz selbst festzulegen ist und nicht beliebig lang sein darf. Die Befristung dient der Verhinderung einer dauerhaften Umgehung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens.
N. 8Verfassungskonformität (Abs. 2 und 3): Art. 165 BV unterscheidet zwischen verfassungskonformen dringlichen Bundesgesetzen (Abs. 2) und solchen ohne Verfassungsgrundlage (Abs. 3). Diese Unterscheidung hat Konsequenzen für das Referendumsverfahren: Verfassungskonforme Gesetze unterliegen nur dem fakultativen Referendum (Volksabstimmung), während verfassungswidrige Gesetze der obligatorischen Abstimmung von Volk und Ständen unterliegen.
N. 9Sofortige Inkraftsetzung: Die primäre Rechtsfolge der Dringlicherklärung ist die Möglichkeit der sofortigen Inkraftsetzung ohne Beachtung der Referendumsfrist von 100 Tagen gemäss Art. 141 Abs. 1 BV. Das Gesetz entfaltet unmittelbar nach seiner Verabschiedung und Publikation volle Rechtswirkung.
N. 10Nachträgliche demokratische Kontrolle: Bei verfassungskonformen dringlichen Bundesgesetzen (Abs. 2) tritt das Gesetz ausser Kraft, wenn es nicht innerhalb eines Jahres nach Annahme durch die Bundesversammlung vom Volk angenommen wird. Die Frist beginnt unabhängig davon zu laufen, ob ein Referendum ergriffen wird oder nicht. Bei verfassungswidrigen Gesetzen (Abs. 3) ist die Zustimmung von Volk und Ständen erforderlich.
N. 11Verbot der Erneuerung (Abs. 4): Ein in der Volksabstimmung verworfenes dringliches Bundesgesetz kann nicht erneuert werden. Dieses absolute Erneuerungsverbot verhindert, dass die Bundesversammlung den Volkswillen durch erneute Dringlicherklärung umgeht. Nach herrschender Lehre (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, Art. 165 N. 15) bezieht sich das Verbot auf den wesentlichen normativen Gehalt, nicht auf jedes Detail.
N. 12Reichweite der Dringlichkeit: In der Lehre umstritten ist, wie eng der Begriff «keinen Aufschub duldet» auszulegen ist. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 2687) plädieren für eine sehr restriktive Auslegung und verlangen eine unmittelbare Gefährdung wichtiger Staatsziele. Demgegenüber vertritt Tschannen (St. Galler Kommentar BV, Art. 165 N. 5) eine etwas weniger strenge Position und lässt auch präventives Handeln bei absehbaren Krisensituationen genügen.
N. 13Verfassungswidrige Dringlichkeit: Kontrovers diskutiert wird die Zulässigkeit verfassungswidriger dringlicher Bundesgesetze nach Abs. 3. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1893) sehen darin eine problematische Durchbrechung des Verfassungsvorrangs. Biaggini (BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 165 N. 6) rechtfertigt die Regelung hingegen als notwendiges Ventil für ausserordentliche Krisensituationen, betont aber die Notwendigkeit äusserster Zurückhaltung.
N. 14Justiziabilität: Ein weiterer Streitpunkt betrifft die gerichtliche Überprüfbarkeit der Dringlichkeitserklärung. Das Bundesgericht hat in BGE 148 IV 298 E. 3.2.1 festgehalten, dass Akte der Bundesversammlung grundsätzlich nicht angefochten werden können (Art. 189 Abs. 4 BV). Teile der Lehre (Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte, 3. Aufl. 2018, § 3 N. 78) kritisieren diese Rechtsprechung als rechtsstaatlich bedenklich und fordern zumindest eine Evidenzkontrolle bei offensichtlichem Missbrauch.
N. 15 Bei der Vorbereitung dringlicher Gesetzgebung ist besondere Sorgfalt geboten. Die Botschaft muss die Dringlichkeit substantiiert begründen und darlegen, weshalb das ordentliche Verfahren nicht abgewartet werden kann. Blosse Behauptungen oder der Verweis auf politischen Handlungsdruck genügen nicht. Konkret sind die drohenden Nachteile bei Nichthandeln zu spezifizieren.
N. 16 Die Befristung ist bereits im Gesetzesentwurf vorzusehen. In der Praxis hat sich eine Befristung auf 1-2 Jahre als üblich erwiesen. Bei längeren Fristen besteht die Gefahr, dass die Dringlichkeit in Frage gestellt wird. Soll die Regelung über die Befristung hinaus Bestand haben, ist rechtzeitig das ordentliche Gesetzgebungsverfahren einzuleiten.
N. 17 Für die parlamentarische Behandlung empfiehlt sich eine enge Koordination zwischen den Räten, da das qualifizierte Mehr in beiden Kammern erreicht werden muss. Die Erfahrung zeigt, dass insbesondere im Ständerat die erforderlichen 24 Stimmen bei kontroversen Vorlagen nicht immer gesichert sind. Eine vorgängige Konsultation der Fraktionsspitzen kann Überraschungen vermeiden.
BGE 147 I 420 — 11. März 2021
Restriktive Auslegung der Dringlichkeitsklausel bei kantonalen Gesetzen
Die Dringlichkeitsklausel ist restriktiv auszulegen, da mit der Dringlicherklärung vom ordentlichen Verfahren abgewichen wird und die Referendumsrechte der Stimmberechtigten eingeschränkt werden.
«Mit der Dringlicherklärung werden die Referendumsrechte der Stimmberechtigten eingeschränkt; die Dringlichkeitsklausel ist restriktiv auszulegen. Dies rechtfertigt sich dadurch, dass mit der Dringlicherklärung vom ordentlichen Verfahren abgewichen wird und die Referendumsrechte der Stimmberechtigten im Einzelfall eingeschränkt werden.»
BGE 148 IV 298 — 11. April 2022
Verfassungsmässigkeit des Al-Qaïda/IS-Gesetzes vom 12. Dezember 2014
Das auf dem Dringlichkeitsweg erlassene Al-Qaïda/IS-Gesetz stellt ein Gesetz im formellen Sinne dar, das dem Legalitätsprinzip entspricht.
«Beim auf dem Dringlichkeitsweg erlassenen Al-Qaïda/IS-Gesetz handelt es sich um ein Gesetz im formellen Sinne, das dem in Art. 1 StGB verankerten Legalitätsprinzip gerecht wird.»
BGE 147 I 420 — 11. März 2021
Covid-19-Pandemie als ausserordentlicher Grund
Die Covid-19-Pandemie rechtfertigt die Dringlicherklärung bei erheblicher Gefährdung der Funktionsfähigkeit staatlicher Institutionen.
«Angesichts der volatilen rechtlichen und gesundheitlichen Lage im Herbst 2020 bestand ein erhebliches Interesse an der sofortigen Inkraftsetzung des Gesetzes, namentlich um die Beschluss- und Funktionsfähigkeit der zürcherischen Gemeinden sicherzustellen; die zeitliche Dringlichkeit ist gegeben.»
Urteil 1C_529/2022 — 31. Oktober 2022
Nicht-Eintreten bei Stimmrechtsbeschwerde gegen Dringlichkeitsklausel
Akte der Bundesversammlung können beim Bundesgericht grundsätzlich nicht angefochten werden, ausser das Gesetz sehe dies vor.
«Gemäss Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrats beim Bundesgericht nicht angefochten werden, ausser das Gesetz sehe dies vor. Dies gilt auch bei Beschwerden wegen Verletzung der politischen Rechte.»
BGE 147 I 420 — 11. März 2021
Übertragung der Grundsätze auf Kantonsebene
Die für Art. 165 BV entwickelten Grundsätze gelten analog für kantonale Dringlichkeitsklauseln.
«Betreffend die in der Genfer Kantonsverfassung vorgesehene Dringlichkeitsklausel hat das Bundesgericht festgehalten, dass diese - analog zu Art. 165 BV - restriktiv auszulegen ist.»