1L’Assemblée fédérale participe à la définition de la politique extérieure et surveille les relations avec l’étranger.
2Elle approuve les traités internationaux, à l’exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international.
Art. 166 Cst.
#Aperçu
L'art. 166 Cst. règle les compétences de l'Assemblée fédérale (Conseil national et Conseil des États) en matière de politique extérieure. Le Parlement a trois tâches importantes dans la politique extérieure.
Première tâche : participation à l'élaboration de la politique extérieure
L'Assemblée fédérale participe à la détermination des objectifs de politique extérieure que la Suisse poursuit. Elle peut donner au Conseil fédéral des mandats de négociation et doit être informée des projets importants de politique extérieure. Exemple : avant que la Suisse ne négocie un accord-cadre avec l'UE, le Parlement discute des objectifs et des limites de négociation.
Deuxième tâche : contrôle des relations extérieures
Le Parlement surveille si le Conseil fédéral met correctement en œuvre la politique extérieure. Il peut exiger des rapports et intervenir en cas de problèmes. Les Commissions de politique extérieure (CPE) exercent principalement ce contrôle.
Troisième tâche : approbation des traités de droit international
Avant que la Suisse ne signe un traité d'État, le Parlement doit donner son accord. Cela vaut pour tous les accords internationaux importants comme les accords de libre-échange, les conventions de double imposition ou les accords de coopération. Seuls les petits traités techniques peuvent être conclus par le Conseil fédéral seul.
Portée pratique
Cette réglementation empêche que le Conseil fédéral décide seul de la politique extérieure. Le Parlement en tant que représentation du peuple a le dernier mot pour les engagements internationaux importants. Sans approbation parlementaire, la Suisse ne peut conclure aucun traité de droit international significatif.
Art. 166 Cst.
#Doctrine
#1. Genèse
ch. 1 Les racines de la participation parlementaire à la politique extérieure remontent à la Constitution fédérale de 1848. Déjà l'art. 74 ch. 5 anc. Cst. (1848) ancrait la compétence de l'Assemblée fédérale pour l'approbation d'alliances et de traités avec des États étrangers. La Constitution de 1874 renonça certes à une disposition générale sur la participation de l'Assemblée fédérale aux affaires extérieures, mais conserva dans l'art. 85 ch. 5 anc. Cst. (1874) la compétence d'approbation pour les traités internationaux.
ch. 2 L'art. 166 Cst. fut créé dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. Le message du 20 novembre 1996 concernant une nouvelle constitution fédérale (FF 1997 I 1, 330 ss) souligna la nécessité de régler plus clairement les compétences en politique extérieure entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale. Le projet constitutionnel devait refléter l'importance accrue de la politique extérieure et la participation parlementaire renforcée dans ce domaine. La version actuelle codifie la pratique de la conception coopérative de la politique extérieure entre l'exécutif et le législatif.
#2. Classification systématique
ch. 3 L'art. 166 Cst. figure au 2e chapitre (Compétences) du 5e titre (Autorités fédérales) et règle les compétences de l'Assemblée fédérale en politique extérieure. La disposition doit être lue en relation avec les normes de compétence parallèles :
- → art. 184 Cst. (relations avec l'étranger comme compétence du Conseil fédéral)
- → art. 185 Cst. (sécurité extérieure)
- → art. 54 Cst. (affaires extérieures comme compétence de la Confédération)
- → art. 140 Cst. (référendum obligatoire pour les traités internationaux)
- → art. 141 Cst. (référendum facultatif)
ch. 4 La norme concrétise le principe de la responsabilité partagée en politique extérieure entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale. Tandis que l'art. 184 al. 1 Cst. confie au Conseil fédéral la conduite opérationnelle de la politique extérieure (« veille aux relations avec l'étranger »), l'art. 166 Cst. assure à l'Assemblée fédérale des droits substantiels de participation et de contrôle.
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
a) Participation à la définition de la politique extérieure (al. 1)
ch. 5 La notion de « définition de la politique extérieure » englobe les orientations fondamentales des relations extérieures suisses. L'Assemblée fédérale participe à la fixation d'objectifs, de stratégies et de priorités de politique extérieure. Cette participation se manifeste notamment par :
- L'approbation de rapports et stratégies de politique extérieure
- L'octroi de mandats pour des négociations
- La consultation lors de décisions importantes de politique extérieure
- La souveraineté budgétaire sur les dépenses de politique extérieure
ch. 6 Les droits de participation sont concrétisés par la loi sur le Parlement (LParl), notamment dans l'art. 152 LParl (information et consultation lors d'actes préparatoires) et l'art. 152a LParl (consultation des Commissions de politique extérieure).
b) Surveillance de l'entretien des relations avec l'étranger (al. 1)
ch. 7 La fonction de surveillance se rapporte au contrôle de la politique extérieure exécutive. Elle comprend l'examen rétrospectif d'actions de politique extérieure ainsi que le contrôle accompagnant les affaires courantes de politique extérieure. Les instruments de surveillance sont :
- L'établissement de rapports par le Conseil fédéral
- Les interventions parlementaires
- La haute surveillance par les commissions de gestion
- L'activité des Commissions de politique extérieure (CPE)
c) Approbation des traités internationaux (al. 2)
ch. 8 La compétence d'approbation est la prérogative la plus importante de l'Assemblée fédérale en politique extérieure. La notion de « traités internationaux » doit être comprise largement et englobe tous les accords entre sujets de droit international qui créent des droits et obligations de droit international (art. 2 al. 1 let. a Convention de Vienne sur le droit des traités).
ch. 9 L'approbation s'effectue sous la forme d'un arrêté fédéral simple (art. 24 al. 3 LParl). Pour les traités soumis au référendum, l'Assemblée fédérale prend en outre un arrêté d'approbation soumis au référendum (→ art. 140, 141 Cst.).
d) Exceptions à l'obligation d'approbation (al. 2)
ch. 10 Le Conseil fédéral peut conclure des traités sans approbation parlementaire lorsque :
- une loi l'y autorise (délégation légale)
- un traité international approuvé contient une autorisation correspondante (délégation conventionnelle)
ch. 11 L'exception la plus importante concerne les traités de portée limitée selon l'art. 7a al. 2 OLOGA. La loi sur les publications précise dans l'art. 3 al. 3 que de tels traités ne doivent pas être publiés officiellement. Sont considérés comme traités de portée limitée selon la pratique les accords techniques ou administratifs sans importance politique ou financière essentielle.
#4. Conséquences juridiques
ch. 12 La participation de l'Assemblée fédérale à la définition de la politique extérieure fonde un droit de participation de droit constitutionnel. Le Conseil fédéral est tenu d'informer l'Assemblée fédérale en temps utile et de manière complète et de la consulter lors d'orientations importantes de politique extérieure. Une violation de ces droits de participation peut conduire à l'annulation d'arrêtés du Conseil fédéral.
ch. 13 L'obligation d'approbation des traités internationaux a un effet constitutif : sans approbation parlementaire, le Conseil fédéral ne peut ratifier un traité soumis à approbation. Un traité ratifié en violation de l'art. 166 al. 2 Cst. serait certes valide en droit international (art. 46 Convention de Vienne), mais pourrait déclencher des responsabilités de droit constitutionnel.
ch. 14 La fonction de surveillance autorise l'Assemblée fédérale au contrôle complet de la politique extérieure exécutive. Elle peut exiger des rapports, mener des enquêtes et intervenir de manière corrective en cas de dysfonctionnements, mais ne dispose d'aucune possibilité de sanction directe hormis les moyens généraux de contrôle parlementaire.
#5. Questions controversées
ch. 15 Étendue de l'obligation d'approbation : Dans la doctrine, il est controversé de savoir jusqu'où s'étendent les exceptions à l'obligation d'approbation. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentaire saint-gallois Cst., art. 166 ch. 15) défendent une interprétation restrictive et soulignent que l'approbation parlementaire constitue la règle, la délégation l'exception. Waldmann/Belser/Epiney (CSB Cst., art. 166 ch. 22) reconnaissent en revanche une marge de manœuvre plus grande pour les conclusions de traités exécutives dans les matières techniques.
ch. 16 Nature juridique des memoranda of understanding : La question de savoir si les déclarations d'intention juridiquement non contraignantes (MoU) tombent sous l'art. 166 Cst. fait l'objet d'une discussion controversée. La pratique du Conseil fédéral (JAAC 68.83) nie l'obligation d'approbation pour les instruments juridiquement non contraignants. Une partie de la doctrine critique cette pratique comme allant trop loin, car même les déclarations d'intention politiquement significatives devraient être soumises au contrôle parlementaire (Thürer/Müller, dans : Ehrenzeller et al., Commentaire saint-gallois Cst., art. 166 ch. 18).
ch. 17 Dénonciation des traités internationaux : La question de savoir si la dénonciation d'un traité approuvé par l'Assemblée fédérale nécessite également l'accord parlementaire n'est pas tranchée. Le Tribunal administratif fédéral a laissé ouverte dans C-4828/2010 la question de savoir si le Conseil fédéral peut décider de la non-reconduction d'un traité sans participation de l'Assemblée fédérale. La doctrine dominante affirme un droit de participation parlementaire lors de dénonciations de traités politiquement significatives (Rhinow/Schefer/Uebersax, Droit constitutionnel suisse, 3e éd. 2016, ch. 3458).
#6. Conseils pratiques
ch. 18 Lors de la qualification d'accords internationaux, il faut se baser prioritairement sur la volonté objective d'engagement des parties. Des formulations comme « juridiquement non contraignant » dans un document ne sont pas déterminantes à elles seules si le contenu permet de conclure à une volonté d'engagement juridique. En cas de doute, il faut partir du principe de l'obligation d'approbation.
ch. 19 La consultation des Commissions de politique extérieure selon l'art. 152a LParl doit s'effectuer en temps utile, c'est-à-dire à un moment où une marge de manœuvre existe encore. Une simple information sur des décisions déjà prises ne suffit pas. Pour les mandats de négociation, la consultation devrait avoir lieu avant l'ouverture des négociations.
ch. 20 Pour la pratique de l'administration fédérale : les accords administratifs dans le cadre de traités existants ne nécessitent pas de nouvelle approbation parlementaire, pour autant qu'ils se situent dans le cadre de l'autorisation conventionnelle. En cas d'incertitudes sur la portée d'une délégation, la Direction du droit international public (DDIP) doit être consultée.
Art. 166 Cst.
#Jurisprudence
#Obligation d'approbation des traités de droit international
ATF 129 II 193 (21.2.2003)
Arrêté du Conseil fédéral concernant l'interdiction d'entrée pour des raisons de sauvegarde des intérêts du pays
Confirme la répartition des compétences entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale en matière de mesures de politique extérieure
« Les affaires extérieures relèvent en principe du domaine de compétence du Conseil fédéral selon l'art. 184, al. 1, Cst., tandis que l'Assemblée fédérale participe à la définition de la politique extérieure selon l'art. 166, al. 1, Cst. et surveille les relations avec l'étranger. »
Arrêt 9C_662/2012 (19.6.2013)
Applicabilité de l'accord de sécurité sociale avec le Kosovo après son indépendance
Concrétise le rôle de l'Assemblée fédérale dans l'approbation des traités de droit international selon l'art. 166, al. 2, Cst.
« L'art. 166, al. 1, Cst. stipule que l'Assemblée fédérale participe à la définition de la politique extérieure et surveille les relations avec l'étranger. Elle approuve les traités internationaux ; sont exceptés les traités dont la conclusion relève de la compétence du Conseil fédéral en vertu d'une loi ou d'un traité international (al. 2). »
#Délimitation des compétences par rapport à l'art. 184 Cst.
JAAC 68.83 (6.1.2004)
Compétences pour la conclusion de traités de droit international
Précise l'application de l'art. 166 Cst. aux accords juridiquement non contraignants
« La compétence pour la conclusion de traités se règle selon l'art. 166 Cst. S'agissant d'un instrument juridiquement non contraignant de coopération internationale, il s'agit d'une déclaration d'intention politique commune qui ne relève pas de l'obligation d'approbation parlementaire. »
JAAC 70.69 (14.6.2006)
Répartition des compétences pour les accords internationaux
Systématise les compétences d'approbation selon l'art. 166 Cst.
« L'Assemblée fédérale est en principe compétente pour approuver les traités internationaux. Elle peut déléguer la compétence de conclusion dans une loi formelle au Conseil fédéral ou à un département ou, pour les traités de portée limitée, à un groupe ou à un office fédéral. »
#Participation parlementaire à la politique extérieure
JAAC 56.49 (31.1.1992)
Fondements constitutionnels de la participation parlementaire à la politique extérieure
Explique les droits de participation de l'Assemblée fédérale selon l'art. 166, al. 1, Cst.
« L'approbation des traités d'État sous réserve du référendum en matière de traités d'État réglé aux art. 89, al. 3-5, Cst. et les mesures visant à préserver la sécurité extérieure font partie des compétences centrales de l'Assemblée fédérale dans la définition de la politique extérieure. »
JAAC 51.58 (14.12.1987)
Répartition des compétences de politique extérieure entre les autorités fédérales
Décision de principe sur la délimitation des compétences du Conseil fédéral et de l'Assemblée fédérale
« Tandis que le Conseil fédéral doit s'occuper des affaires extérieures en général selon l'art. 102, ch. 8, aCst., les relations avec l'étranger et les mesures visant à préserver la sécurité extérieure ainsi que l'approbation des traités d'État relèvent de la compétence de l'Assemblée fédérale. »