Art. 195 BV regelt, wann Änderungen der Bundesverfassung wirksam werden. Eine Verfassungsrevision tritt sofort in Kraft, wenn sie vom Volk und von den Ständen angenommen wird. Das bedeutet: Am Abstimmungstag selbst wird die neue Verfassungsbestimmung geltendes Recht.
Das Bundesgericht bestätigte diesen Grundsatz im Zweitwohnungsfall: Art. 75b BV (Zweitwohnungsinitiative) trat unmittelbar am 11. März 2012 in Kraft, als Volk und Stände die Initiative annahmen (BGE 139 II 243 E. 8). Eine Publikation in der Amtlichen Sammlung ist nicht nötig.
Diese sofortige Wirkung unterscheidet Verfassungsrevisionen von anderen Erlassen. Bei Bundesgesetzen können Referendumsfristen das Inkrafttreten verzögern. Verfassungsänderungen dagegen werden direkt mit dem Abstimmungsergebnis verbindlich.
Beispiel: Am 11. März 2012 stimmten Volk und Stände der Zweitwohnungsinitiative zu. Bereits an diesem Tag galt Art. 75b BV und verbot neue Baubewilligungen für Zweitwohnungen in Gemeinden mit über 20 Prozent Zweitwohnungsanteil. Baubehörden mussten ab sofort die neue Regel anwenden, auch wenn das Ausführungsgesetz erst später kam (BGE 139 II 243 E. 9-11).
Die neue Verfassungsbestimmung ist jedoch nicht immer sofort anwendbar. Manche Normen brauchen noch Gesetze zur Umsetzung (Gesetzgebungsaufträge). Andere enthalten klare Regeln, die Behörden direkt umsetzen können. Art. 195 BV regelt nur das formelle Inkrafttreten, nicht die praktische Anwendbarkeit.
Spezielle Übergangsbestimmungen in Art. 196-197 BV können die zeitliche Wirkung modifizieren. So kann eine Verfassungsrevision zwar nach Art. 195 BV in Kraft treten, aber erst später praktisch wirksam werden. Das Verwaltungsgericht Graubünden unterschied in seinem Entscheid R 2012/100 vom 9. November 2012 zwischen dem formellen Inkrafttreten nach Art. 195 BV und der gestaffelten Anwendung durch Übergangsbestimmungen.
Art. 195 BV stärkt die direkte Demokratie: Der Volkswille wird sofort umgesetzt, ohne Verzögerungen durch Behörden oder Parlamente. Diese unmittelbare Wirkung ist ein Grundpfeiler des schweizerischen Verfassungsrechts.
N. 1 Die Bestimmung über das Inkrafttreten revidierter Verfassungsbestimmungen geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zurück. In der Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) wurde Art. 195 BV als technische Norm konzipiert, die das formelle Inkrafttreten von Verfassungsrevisionen regelt. Der Verfassungsgeber verzichtete bewusst auf komplexe Inkrafttretensregelungen und entschied sich für eine klare, einfache Lösung: Das Inkrafttreten erfolgt mit der Annahme durch Volk und Stände.
N. 2 Die historische Entwicklung zeigt, dass bereits unter der alten Bundesverfassung von 1874 der Grundsatz galt, dass Verfassungsänderungen unmittelbar nach ihrer Annahme in Kraft treten. Art. 195 BV kodifiziert diese Praxis und schafft Rechtssicherheit über den genauen Zeitpunkt des Inkrafttretens. Die Norm steht in der Tradition des schweizerischen Verfassungsrechts, das dem Volkswillen unmittelbare Wirkung zuerkennt.
N. 3 Art. 195 BV bildet zusammen mit den Art. 192–194 BV das Kapitel über die Revision der Bundesverfassung. Die systematische Stellung am Ende der Revisionsnormen unterstreicht den technischen Charakter der Bestimmung. Sie ergänzt die materiellen (Art. 193–194 BV) und verfahrensrechtlichen (Art. 192 BV) Revisionsnormen um die zeitliche Dimension.
N. 4 Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit:
→ Art. 15 Abs. 3 BPR (Bundesgesetz über die politischen Rechte), der das Inkrafttreten von Verfassungsänderungen konkretisiert
→ Art. 196–197 BV (Übergangsbestimmungen), die spezielle zeitliche Regelungen für einzelne Verfassungsrevisionen enthalten können
→ Art. 190 BV (massgebendes Recht), der die Anwendungspflicht der in Kraft getretenen Verfassungsnormen durch die rechtsanwendenden Behörden begründet
N. 5«Ganz oder teilweise revidierte Bundesverfassung»: Die Norm erfasst sowohl Totalrevisionen (Art. 193 BV) als auch Teilrevisionen (Art. 194 BV) der Bundesverfassung. Nicht erfasst sind hingegen Änderungen von Bundesgesetzen oder anderen Erlassen, für die spezielle Inkrafttretensregelungen gelten.
N. 6«von Volk und Ständen angenommen»: Das doppelte Mehr von Volk und Ständen ist konstitutiv für das Inkrafttreten. Die Annahme erfolgt am Abstimmungstag, nicht erst mit der amtlichen Feststellung des Ergebnisses. Massgebend ist der Zeitpunkt der Stimmabgabe, wie BGE 139 II 243 E. 8 klarstellt.
N. 7 Die Norm enthält keine Ausnahmen oder Vorbehalte. Anders als bei Bundesgesetzen (Art. 141 Abs. 1 lit. c BV) gibt es bei Verfassungsrevisionen keine aufschiebende Wirkung durch ein Referendum. Die unmittelbare Wirkung ist zwingend, sofern die Verfassungsrevision selbst keine abweichende Inkrafttretensbestimmung enthält.
N. 8Sofortiges Inkrafttreten: Mit der Annahme durch Volk und Stände tritt die Verfassungsänderung unmittelbar in Kraft. Dies gilt unabhängig von der Publikation in der Amtlichen Sammlung (AS). Das Bundesgericht bestätigte in BGE 139 II 243 E. 8, dass bei der Zweitwohnungsinitiative Art. 75b BV bereits am Abstimmungstag (11. März 2012) in Kraft trat.
N. 9Unmittelbare Anwendbarkeit: Vom Inkrafttreten ist die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit (self-executing) zu unterscheiden. Nicht jede in Kraft getretene Verfassungsnorm ist direkt anwendbar. Bei programmatischen Normen oder Gesetzgebungsaufträgen bedarf es oft noch der Umsetzung durch den Gesetzgeber. Art. 195 BV regelt nur das formelle Inkrafttreten, nicht die materielle Anwendbarkeit.
N. 10Übergangsrecht: Spezielle Übergangsbestimmungen (Art. 196–197 BV) können die zeitliche Wirkung modifizieren. So kann eine Verfassungsrevision zwar nach Art. 195 BV formal in Kraft treten, aber materiell erst zu einem späteren Zeitpunkt Wirkung entfalten. Das Verwaltungsgericht Graubünden stellte in seinem Urteil R 2012/100 vom 9. November 2012 klar, dass Art. 195 BV das formelle Inkrafttreten regelt, während Übergangsbestimmungen die praktische Anwendung steuern.
N. 11Publikationszeitpunkt: In der Lehre ist unbestritten, dass das Inkrafttreten nicht von der Publikation in der AS abhängt. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 195 N 7) betonen, dass die Publikation rein deklaratorische Bedeutung hat. Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 195 N 4) teilen diese Auffassung und verweisen auf die Botschaft zum Publikationsgesetz (BBl 2003 7729).
N. 12Rückwirkung: Kontrovers diskutiert wird die Frage der Rückwirkung von Verfassungsbestimmungen. Die herrschende Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1854) geht davon aus, dass Verfassungsbestimmungen grundsätzlich keine Rückwirkung entfalten, es sei denn, dies sei ausdrücklich vorgesehen. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3456) differenzieren zwischen echter und unechter Rückwirkung.
N. 13Gestaffeltes Inkrafttreten: Umstritten ist, ob der Verfassungsgeber ein gestaffeltes Inkrafttreten vorsehen kann. Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 12 N 18) bejahen diese Möglichkeit unter Verweis auf die Verfassungsautonomie. Kritisch äussert sich hingegen Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 45), die auf die demokratische Legitimation durch die sofortige Wirkung hinweisen.
N. 14Für die Rechtsanwendung: Behörden und Gerichte müssen ab dem Abstimmungstag die neue Verfassungsbestimmung beachten. Dies gilt auch für laufende Verfahren, sofern keine Übergangsbestimmungen etwas anderes vorsehen. Die Praxis zeigt, dass insbesondere bei Baubewilligungsverfahren (Zweitwohnungsinitiative) die sofortige Anwendung zu beachten ist.
N. 15Für die Gesetzgebung: Der Gesetzgeber sollte bei Ausführungsgesetzen zu neuen Verfassungsbestimmungen die Zeitspanne zwischen Inkrafttreten der Verfassung und Inkrafttreten des Ausführungsrechts möglichst kurz halten. Übergangsbestimmungen in der Verfassung selbst können helfen, Rechtsunsicherheiten zu vermeiden.
N. 16Für Initiantinnen und Initianten: Bei der Formulierung von Volksinitiativen ist zu bedenken, dass die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung unmittelbar nach Annahme in Kraft tritt. Soll eine zeitlich gestaffelte Wirkung erreicht werden, müssen entsprechende Übergangsbestimmungen in den Initiativtext aufgenommen werden.
BGE 139 II 243 vom 22. Mai 2013
Das Bundesgericht bestätigte das sofortige Inkrafttreten von Verfassungsänderungen nach Art. 195 BV. Bei der Zweitwohnungsinitiative trat Art. 75b BV unmittelbar am 11. März 2012 mit der Annahme durch Volk und Stände in Kraft.
Zentrale Erwägung über den Inkrafttretenszeitpunkt:
«Gemäss Art. 195 BV und Art. 15 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) treten Änderungen der Bundesverfassung mit der Annahme durch Volk und Stände in Kraft, sofern die Vorlage nichts anderes bestimmt, und zwar unabhängig vom Datum ihrer Publikation in der Amtlichen Sammlung (vgl. Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Publikationsgesetz, BBl 2003 7729).»
Das Urteil bestätigt, dass das Inkrafttreten bereits am Abstimmungstag erfolgt, nicht erst bei der amtlichen Publikation. Dies ermöglichte die sofortige Anwendung der neuen Verfassungsbestimmungen für Baubewilligungsverfahren.
Verwaltungsgericht St. Gallen B 2013/11 vom 30. April 2013
Das st. gallische Verwaltungsgericht präzisierte die praktischen Auswirkungen des sofortigen Inkrafttretens:
Die am 11. März 2012 in Kraft getretene Verfassungsbestimmung war genügend bestimmt für die direkte Anwendung durch Baubehörden.
Grundsatz der sofortigen Wirksamkeit:
«Die Verfassungsbestimmung zur Beschränkung des Zweitwohnungsanteils sei mit der Annahme durch Volk und Stände am 11. März 2012 in Kraft getreten und genügend bestimmt, um von den Baubewilligungsbehörden direkt angewendet zu werden.»
BGE 94 I 525 vom 18. Dezember 1968
In diesem frühen Grundsatzentscheid zum Inkrafttreten von Verfassungsänderungen bei der geplanten Wiedervereinigung Basel-Stadt/Basel-Landschaft hielt das Bundesgericht fest, dass der Verfassungsgeber grundsätzlich frei über das Inkrafttreten bestimmen kann.
Die Auslegung von Verfassungsbestimmungen über das Inkrafttreten prüft das Bundesgericht frei:
«Die Auslegung kantonaler Verfassungsbestimmungen prüft das Bundesgericht im allgemeinen, namentlich aber bei Abstimmungsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG, grundsätzlich frei (BGE 91 I 239 Erw. 3 und BGE 94 I 124 Erw. 2 je mit Hinweisen auf frühere Urteile).»
Das Urteil zeigt, dass bei Verfassungsverfahren besondere Sorgfalt bei der Bestimmung des Inkrafttretenszeitpunkts erforderlich ist.
Verwaltungsgericht Bern 100.2013.31 vom 2. September 2014
Das bernische Verwaltungsgericht wendete Art. 195 BV in einem Baubewilligungsfall an und bestätigte das sofortige Inkrafttreten der Zweitwohnungsinitiative:
«Am 11. März 2012 ist mit Annahme der Volksinitiative ‹Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!› Art. 75b BV in Kraft getreten (vgl. Art. 195 BV i.V.m. Art. 15 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte [BPR; SR 161.1]; BGE 139 II 243 E. 8).»
Diese Praxis zeigt die konsistente Anwendung von Art. 195 BV durch verschiedene Verwaltungsgerichte bei konkreten Rechtsfällen.
Verwaltungsgericht Graubünden R 2012/100 vom 9. November 2012
Das bündnerische Verwaltungsgericht erläuterte das Zusammenspiel zwischen Art. 195 BV und spezifischen Übergangsbestimmungen:
Während Art. 75b BV nach Art. 195 BV sofort in Kraft trat, regelten die Übergangsbestimmungen in Art. 197 Ziff. 9 BV eine gestaffelte Anwendung für unterschiedliche Fallkonstellationen.
«Nach Art. 195 BV tritt die ganz oder teilweise revidierte Bundesverfassung in Kraft, wenn sie von Volk und Ständen angenommen wird, und deshalb sei ab 11. März 2012 das neue Verfassungsrecht anwendbar.»
Dieses Urteil verdeutlicht, dass Art. 195 BV das formelle Inkrafttreten regelt, während materielle Übergangsbestimmungen die praktische Anwendung im Einzelfall steuern können.