1Die Vorlagen, die dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden, sind angenommen, wenn die Mehrheit der Stimmenden sich dafür ausspricht.
2Die Vorlagen, die Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden, sind angenommen, wenn die Mehrheit der Stimmenden und die Mehrheit der Stände sich dafür aussprechen.
3Das Ergebnis der Volksabstimmung im Kanton gilt als dessen Standesstimme.
4Die Kantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden haben je eine halbe Standesstimme.
Artikel 142 BV regelt, wann Abstimmungsvorlagen angenommen sind. Die Schweiz kennt zwei verschiedene Mehrheitssysteme.
Einfaches Volksmehr: Bundesgesetze sind angenommen, wenn die Mehrheit der Stimmenden Ja stimmt. Dabei spielt die Höhe der Beteiligung keine Rolle. Ein Quorum (Mindestbeteiligung) gibt es nicht.
Doppeltes Mehr: Verfassungsänderungen und bestimmte internationale Verträge brauchen sowohl die Mehrheit der Stimmenden als auch die Mehrheit der Kantone (Ständemehr). Das bedeutet: Mindestens 12 der 23 Kantone müssen zustimmen. Sechs Kantone haben nur eine halbe Standesstimme: die beiden Basel, die beiden Appenzell und die beiden Unterwalden.
Das Kantonsergebnis entscheidet die Standesstimme nach dem Prinzip «Gewinner bekommt alles». Wenn in einem Kanton 51 Prozent Ja stimmen, zählt der ganze Kanton als Ja-Stimme.
Beispiel: Die Konzernverantwortungsinitiative 2020 erreichte das Volksmehr (50,7 Prozent), scheiterte aber am Ständemehr (nur 8,5 von 23 Standesstimmen). Die Initiative wurde deshalb abgelehnt.
Das Ständemehr soll kleine Kantone vor der Übermacht der grossen Städte schützen. Diese Regelung führt dazu, dass die Stimme einer Person in einem kleinen Kanton mehr Gewicht hat als in einem grossen Kanton. Das Bundesgericht hat bestätigt, dass diese Ungleichheit gewollt und rechtens ist.
Bei sehr knappen Resultaten kann eine Nachzählung verlangt werden. Das Bundesgericht hat entschieden, dass schon ein extrem knappes Ergebnis für eine Nachzählung genügt.
N. 1 Die Regelung der Mehrheitserfordernisse bei eidgenössischen Abstimmungen hat eine lange Tradition im schweizerischen Verfassungsrecht. Bereits die Bundesverfassung von 1848 kannte das doppelte Mehrheitserfordernis für Verfassungsänderungen. Die geltende Fassung von Art. 142 BV entspricht weitgehend Art. 123 aBV.
N. 2 Gemäss der Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1, 461 f.) sollten die bewährten Mehrheitserfordernisse unverändert übernommen werden. Das Ständemehr wurde als «unverzichtbarer Bestandteil des schweizerischen Föderalismus» bezeichnet, der den Schutz der kleineren Kantone vor der Übermacht der bevölkerungsstarken Zentren gewährleiste.
N. 3 Die Bestimmung über die halben Standesstimmen (Abs. 4) geht historisch auf die Kantonsteilungen zurück: Basel (1833), Unterwalden (historisch bedingt) und Appenzell (1597). Diese Regelung wurde gemäss BBl 1997 I 462 trotz demokratietheoretischer Bedenken beibehalten, um die verfassungsrechtliche Kontinuität zu wahren.
N. 4 Art. 142 BV bildet zusammen mit Art. 138–141 BV das Kernstück der direktdemokratischen Instrumente auf Bundesebene. Die Bestimmung konkretisiert die in Art. 136 BV garantierten politischen Rechte für den spezifischen Fall der eidgenössischen Abstimmungen.
N. 5 Systematisch ist Art. 142 BV eng verbunden mit:
→ Art. 34 BV (politische Rechte), der den grundrechtlichen Schutz der Abstimmungsfreiheit gewährleistet
→ Art. 138–141 BV, welche die verschiedenen Abstimmungsvorlagen definieren
→ Art. 150 Abs. 2 BV, der das Ständemehr im Ständerat spiegelt
→ Art. 195 BV für die Totalrevision der Bundesverfassung
N. 6Einfaches Volksmehr (Abs. 1): Für Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse nach Art. 140 Abs. 1 BV genügt die Mehrheit der gültig Stimmenden. Die Stimmbeteiligung ist irrelevant; es gibt kein Quorum.
N. 7Doppeltes Mehr (Abs. 2): Verfassungsänderungen und die in Art. 140 Abs. 2 BV genannten Vorlagen bedürfen kumulativ:
der Mehrheit der Stimmenden (Volksmehr)
der Mehrheit der Kantone (Ständemehr)
Beide Voraussetzungen müssen erfüllt sein. Ein Scheitern an nur einem Erfordernis führt zur Ablehnung der Vorlage.
N. 8Standesstimme (Abs. 3): Das Abstimmungsergebnis im Kanton bestimmt dessen Standesstimme nach dem Prinzip «winner takes all». Eine knappe kantonale Mehrheit von 50,1% hat dieselbe Wirkung wie eine deutliche Mehrheit von 80%.
N. 9Halbe Standesstimmen (Abs. 4): Die sechs genannten (Halb-)Kantone verfügen über je eine halbe Standesstimme. Bei 20 Vollkantonen und 6 Halbkantonen ergeben sich total 23 Standesstimmen. Das Ständemehr liegt bei 12 Standesstimmen (11½ Standesstimmen bedeuten Ablehnung).
N. 10 Bei Annahme einer Vorlage treten die entsprechenden Rechtsänderungen in Kraft. Der Zeitpunkt bestimmt sich nach den Übergangsbestimmungen oder, mangels solcher, nach Art. 15 des Publikationsgesetzes (SR 170.512).
N. 11 Das Scheitern am Ständemehr trotz Volksmehr hat dieselbe Rechtsfolge wie eine Ablehnung durch das Volk: Die Vorlage ist gescheitert. Das Bundesgericht hat in BGE 147 I 194 klargestellt, dass diese «Einschränkung der Stimmkraftgleichheit verfassungsrechtlich gewollt und für das Bundesgericht verbindlich» ist.
N. 12Nachzählung bei knappem Resultat: Ein zentraler Streitpunkt betrifft die Voraussetzungen für eine Nachzählung:
Das Bundesgericht vertritt seit BGE 136 II 132 die Auffassung, dass ein sehr knappes Ergebnis wie eine «Unregelmässigkeit» im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR zu behandeln sei und einen Anspruch auf Nachzählung begründe
Epiney/Diezig (BSK BV, Art. 142 N. 5) bezweifeln, dass die enge Fassung der Voraussetzungen in Art. 34 Abs. 3 BPR (Glaubhaftmachung von Unregelmässigkeiten) mit Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar sei
In BGE 141 II 297 präzisierte das Bundesgericht, dass nur bei konkreten Anhaltspunkten für Fehler eine Nachzählung erfolgen müsse
N. 13Demokratietheoretische Kritik am Ständemehr: Die unterschiedliche Stimmkraft der Bürgerinnen und Bürger verschiedener Kantone wird kontrovers diskutiert:
Kritiker wie Auer/Malinverni/Hottelier (Droit constitutionnel II, N. 1074) sehen einen Verstoss gegen die Stimmrechtsgleichheit
Die herrschende Lehre (Hangartner/Kley, Demokratische Rechte, N. 2890; Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 3456) betont den föderalistischen Minderheitenschutz als Rechtfertigung
Kley (SG Komm. BV, Art. 142 N. 8) weist auf die historische Legitimation und die Schutzfunktion für kleine Kantone hin
N. 14Status der Halbkantone: Jaag (ZBl 1979, 145 ff.) diskutierte nach der Gründung des Kantons Jura die Frage, ob die Halbkantone zu Vollkantonen werden sollten. Die parlamentarische Initiative 92.444 zur Aufwertung von Basel-Landschaft zum Vollkanton scheiterte 1995. Die Diskussion bleibt akademisch, da eine Änderung das doppelte Mehr erfordern würde.
N. 15 Für die Praxis der Abstimmungsbehörden ergeben sich folgende Konsequenzen:
Bei knappen kantonalen Resultaten (Differenz < 1%) ist erhöhte Sorgfalt bei der Auszählung geboten
Beschwerden gegen das Ständemehr müssen gemäss BGE 147 I 194 sofort gegen die Abstimmungsanordnung erhoben werden, nicht erst nach der Abstimmung
Die seltene Konstellation eines Scheiterns am Ständemehr trotz Volksmehr (zuletzt 2020 bei der Konzernverantwortungsinitiative) erfordert besondere Sensibilität in der Kommunikation
N. 16 Für Initianten von Verfassungsinitiativen ist zu beachten: Die «doppelte Hürde» macht Verfassungsänderungen bewusst schwierig. Seit 1891 scheiterten nur zehn Vorlagen am Ständemehr trotz Volksmehr, davon nur zwei Volksinitiativen (1955 und 2020). Dies unterstreicht die Bedeutung einer breiten geografischen Abstützung bei Verfassungsinitiativen.
BGE 147 I 194 vom 23. März 2021
Die Kritik am Erfordernis des Ständemehrs ist sofort gegen die Abstimmungsanordnung zu erheben, nicht erst nach erfolgter Abstimmung. Das Ständemehr ist verfassungsrechtlich gewollt und für das Bundesgericht verbindlich.
«Die Einschränkung der Stimmkraftgleichheit ist verfassungsrechtlich gewollt und für das Bundesgericht verbindlich. [...] Gemäss Bundeskanzlei handelt es sich vorliegend erst um den zehnten Fall, in welchem eine eidgenössische Abstimmungsvorlage, die ein Volksmehr erzielt hat, allein am Erfordernis des Ständemehrs gescheitert ist.»
Urteil 1C_713/2020 vom 23. März 2021
Vereinigung mehrerer Verfahren zur Konzernverantwortungsinitiative, die das Volksmehr erreichte (50.73% Ja-Stimmen), aber am Ständemehr scheiterte (12.5 zu 8.5 Standesstimmen gegen die Initiative). Das Urteil präzisiert die Rechtsschutzwege bei Abstimmungsbeschwerden.
«Am 29. November 2020 fand die eidgenössische Volksabstimmung unter anderem über die Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unternehmen - zum Schutz von Mensch und Umwelt" statt. [...] lehnten die Stände die Volksinitiative im Verhältnis von 12½ zu 8½ ab, wobei die Stimmberechtigten die Volksinitiative mit einer Mehrheit von 1'299'173 Ja-Stimmen (50.73 %) zu 1'261'673 Nein-Stimmen (49.27 %) annahmen.»
Urteil 1C_627/2020 vom 23. März 2021
Weitere Verfahren zur Konzernverantwortungsinitiative, die wegen Gegenstandslosigkeit abgeschrieben wurden. Die Urteile demonstrieren das koordinierte Vorgehen des Bundesgerichts bei parallelen Beschwerden zu derselben Abstimmung.
«Die Verfahren 1C_627/2020, 1C_631/2020, 1C_633/2020, 1C_639/2020 und 1C_641/2020 werden vereinigt. Die Verfahren werden als gegenstandslos geworden abgeschrieben.»
BGE 112 IA 208 vom 17. September 1986
Grundsätze zur Stimmrechtsbeschwerde bei kantonalen Initiativen. Der Stimmbürger hat Anspruch darauf, dass ein ordnungsgemäss zustande gekommenes Abstimmungsergebnis anerkannt wird.
«Der Stimmbürger hat nicht nur Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, sondern auch darauf, dass ein ordnungsgemäss zustande gekommenes Abstimmungsergebnis (oder eine ordnungsgemäss zustande gekommene Wahl) auch anerkannt wird.»
Urteil 1C_217/2021 vom 12. Mai 2021
Weitere Rechtsprechung zur Konzernverantwortungsinitiative, die die seltene Situation dokumentiert, dass eine Vorlage das Volksmehr erreicht, aber am Ständemehr scheitert. Dies war bei Volksinitiativen erst das zweite Mal seit 1955.
«Nach jenen Informationen ist dies bei einer eidgenössischen Volksinitiative gar erst einmal, am 13. März 1955 bei der Volksinitiative "zum Schutz der Mieter und Konsumenten (Weiterführung der Preiskontrolle)", vorgekommen.»
Die sechs Halbkantone (Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden) gemäss Art. 142 Abs. 4 BV werden in der Rechtsprechung als selbstverständlich behandelt. Spezifische Entscheide zu deren Berechnung oder Legitimität finden sich in der publizierten Rechtsprechung nicht, da diese Regelung verfassungsrechtlich eindeutig ist und praktisch unbestritten bleibt.