1Sont soumises au vote du peuple et des cantons: a. les révisions de la Constitution; b. l’adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales; c. les lois fédérales déclarées urgentes qui sont dépourvues de base constitutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année; ces lois doivent être soumises au vote dans le délai d’un an à compter de leur adoption par l’Assemblée fédérale.
2Sont soumis au vote du peuple: a. les initiatives populaires tendant à la révision totale de la Constitution; a bis . Accepté en votation populaire du 9 fév. 2003 (AF du 4 oct. 2002, ACF du 25 mars 2003; RO 2003 1949 ; FF 2001 4590 5783 , 2002 6026 , 2003 2784 ). Abrogé en votation populaire du 27 sept. 2009 , avec effet au 27 sept. 2009 (AF du 19 déc. 2008, ACF du 1 er déc. 2009; RO 2009 6409 ; FF 2008 2549 2565 , 2009 19 7889 ). Cette let., dans la teneur de l’AF du 4 oct. 2002, n’est jamais entrée en vigueur. … b. Accepté en votation populaire du 27 sept. 2009 , en vigueur depuis le 27 sept. 2009 (AF du 19 déc. 2008, ACF du 1 er déc. 2009; RO 2009 6409 ; FF 2008 2549 2565 , 2009 19 7889 ). les initiatives populaires conçues en termes généraux qui tendent à la révision partielle de la Constitution et qui ont été rejetées par l’Assemblée fédérale; c. le principe d’une révision totale de la Constitution, en cas de désaccord entre les deux conseils.
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L'art. 140 Cst. règle quand le peuple suisse doit obligatoirement voter sur des décisions politiques importantes. La disposition distingue entre deux procédures : le référendum obligatoire (al. 1) et la votation populaire obligatoire (al. 2).
Pour le référendum obligatoire, le peuple et les cantons (États) doivent approuver. Cela s'applique à trois cas : Toutes les modifications de la Constitution sont automatiquement soumises à cette règle — même de petits changements de texte déclenchent une votation (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 10). Deuxièmement, les adhésions à des organisations internationales de sécurité ou à des communautés supranationales doivent être soumises au peuple. Les communautés supranationales sont selon la définition du Conseil fédéral des organisations dotées d'organes indépendants qui peuvent prendre des décisions immédiatement contraignantes par des décisions majoritaires (Conseil fédéral, cit. in Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 18). L'UE en est l'exemple classique. Pour l'Espace économique européen (EEE), il est controversé de savoir s'il est supranational (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 19). Troisièmement, les lois fédérales urgentes sans base constitutionnelle sont soumises au peuple si elles s'appliquent pendant plus d'un an.
Pour la votation populaire obligatoire, seul le peuple décide, sans que les cantons doivent approuver. Cela concerne les initiatives populaires pour la révision totale de la Constitution et les initiatives rejetées sous la forme de suggestion générale. Si le Conseil national et le Conseil des États ne peuvent pas s'entendre sur la nécessité d'une révision totale, le peuple décide également.
Exemple : Si la Suisse veut adhérer à l'UE, le peuple et les États doivent approuver, car l'UE est une communauté supranationale. Si quelqu'un veut lancer une initiative populaire pour une révision complète de la Constitution, la majorité du peuple suffit.
La votation a lieu automatiquement — les autorités n'ont pas le choix (l'art. 140 est exhaustif, Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 10). Les arrêtés parlementaires concernant l'organisation de tels référendums ne peuvent pas être contestés devant le Tribunal fédéral (arrêt 1C_529/2022 consid. 3).
Ch. 1 L'art. 140 Cst. poursuit la tradition du référendum obligatoire ancrée depuis la Constitution fédérale de 1848. Cette disposition a été regroupée et réorganisée systématiquement lors de la révision totale de 1999 à partir des art. 89, 89bis, 120, 121 et 123 aCst. (FF 1997 I 418 ss).
Ch. 2 La nouveauté matérielle la plus importante concerne l'art. 140 al. 1 let. b Cst. : l'adhésion à des communautés supranationales a été soumise pour la première fois expressément au référendum obligatoire. Cette adjonction fut adoptée en réaction à la votation sur l'EEE de 1992 et devait renforcer la légitimation démocratique lors d'étapes d'intégration de grande portée (FF 1997 I 420).
Ch. 3 La suppression de l'art. 140 al. 2 let. abis Cst. (contre-projets de l'Assemblée fédérale aux initiatives populaires portant sur une révision totale) est intervenue en 2003 dans le cadre de la réforme des droits politiques, cette disposition n'ayant jamais été appliquée dans la pratique (FF 2001 4803).
Ch. 4 L'art. 140 Cst. forme avec l'art. 138 (initiative populaire tendant à la révision totale), l'art. 139 (initiative populaire tendant à la révision partielle) et l'art. 141 (référendum facultatif) le système central des droits de participation démocratique directe au niveau fédéral. Cette disposition règle de manière exhaustive dans quels cas un référendum obligatoire doit être organisé (Epiney/Diezig, BSK BV, art. 140 ch. 10).
Ch. 5 Le référendum obligatoire selon l'art. 140 al. 1 Cst. se distingue du référendum facultatif (art. 141 Cst.) par trois caractéristiques : il intervient automatiquement sans collecte de signatures, exige l'approbation du peuple et des cantons (double majorité) et concerne des affaires constitutionnelles particulièrement importantes.
Ch. 6 La bipartition systématique en al. 1 (peuple et cantons) et al. 2 (peuple seulement) suit la logique selon laquelle les modifications constitutionnelles et les affaires de traités fondamentaux exigent l'approbation fédérative, tandis que les initiatives populaires, en tant qu'instrument de la souveraineté populaire, ne sont soumises qu'à la majorité du peuple.
#a) Alinéa 1 : Référendum obligatoire du peuple et des cantons
Ch. 7Modifications de la Constitution (let. a) : Toute modification formelle de la Constitution fédérale est soumise au référendum obligatoire, indépendamment de sa portée matérielle. Cela comprend aussi les adaptations purement rédactionnelles ou l'abrogation de dispositions obsolètes (→ art. 195 Cst.).
Ch. 8Organisations de sécurité collective (let. b) : Selon la définition du Conseil fédéral, il s'agit d'organisations universelles ou régionales qui se donnent pour but d'opposer une résistance organisée à un État agresseur troublant la paix (Conseil fédéral, cité in Epiney/Diezig, BSK BV, art. 140 ch. 17). L'exemple classique serait l'Organisation des Nations Unies avec son système du chapitre VII.
Ch. 9Communautés supranationales (let. b) : Le Conseil fédéral les définit comme des organisations dotées d'organes indépendants qui peuvent, par des décisions à la majorité, prendre des décisions directement contraignantes pour les particuliers et disposent de compétences matérielles relativement étendues (Conseil fédéral, cité in Epiney/Diezig, BSK BV, art. 140 ch. 18). L'UE remplit incontestablement ces critères.
Ch. 10 Le classement de l'EEE est controversé : Epiney/Diezig (BSK BV, art. 140 ch. 19) ainsi que Hangartner/Kley affirment la supranationalité en raison du développement dynamique du droit et des compétences de l'Autorité de surveillance AELE. Häfelin/Haller/Keller, Tschannen et Biaggini la nient en revanche, car le droit EEE n'est pas directement applicable et la reprise de nouveaux actes juridiques nécessite l'approbation des parties contractantes.
Ch. 11Lois fédérales urgentes dépourvues de base constitutionnelle (let. c) : Cette constellation rare ne concerne que les lois fédérales qui, cumulativement : (1) ont été déclarées urgentes par l'Assemblée fédérale (→ art. 165 Cst.), (2) n'ont pas de base constitutionnelle et (3) dont la durée de validité dépasse une année. Elles doivent être soumises au vote dans l'année qui suit leur adoption.
Ch. 12Initiatives populaires tendant à la révision totale (let. a) : Depuis la Constitution fédérale de 1999, aucune initiative de ce type n'a été déposée. La procédure est réglée à l'art. 138 Cst. Contrairement à la révision partielle, il n'y a pas de contre-projet de l'Assemblée fédérale (↔ art. 139 Cst.).
Ch. 13Initiatives populaires rejetées conçues en termes généraux (let. b) : Cette forme d'initiative populaire (→ art. 139 al. 2 Cst.) est rare dans la pratique. Si l'Assemblée fédérale rejette la demande conçue en termes généraux, elle la soumet au peuple. En cas d'acceptation par le peuple, l'Assemblée fédérale doit élaborer un projet correspondant.
Ch. 14Désaccord au sujet de la révision totale (let. c) : Si le Conseil national et le Conseil des États ne peuvent s'entendre pour savoir s'il faut procéder à une révision totale, c'est le peuple qui tranche. Cette disposition n'a encore jamais été appliquée.
Ch. 15 Pour les affaires selon l'al. 1, l'approbation du peuple et des cantons est requise (double majorité). La majorité du peuple se calcule d'après la majorité des votants valables à l'échelle suisse, la majorité des cantons d'après la majorité des cantons (→ art. 142 Cst.).
Ch. 16 Pour les affaires selon l'al. 2, la majorité simple du peuple suffit. Une majorité des cantons n'est pas requise, ce qui privilégie les instruments d'initiative populaire par rapport aux modifications constitutionnelles ordinaires.
Ch. 17 L'organisation du référendum obligatoire est impérative. Il n'y a pas de marge d'appréciation et pas de possibilité d'y renoncer. L'Assemblée fédérale doit ordonner la votation si les conditions légales sont réunies (→ art. 13 al. 1 let. d LPubl).
Ch. 18 Le délai de votation n'est pas fixé par la loi. La pratique montre qu'il s'écoule généralement 3 à 12 mois entre l'arrêté parlementaire et la votation populaire. Pour les lois fédérales urgentes, le délai d'un an de l'art. 140 al. 1 let. c Cst. vaut comme limite absolue supérieure.
Ch. 19Caractère exhaustif : La doctrine dominante (Epiney/Diezig, BSK BV, art. 140 ch. 10 ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, § 1383) soutient que l'art. 140 Cst. règle de manière exhaustive les cas de référendum obligatoire. Une minorité plaide pour un référendum obligatoire extraordinaire sur les traités internationaux particulièrement importants qui ne tombent pas sous la let. b (Schulte, Direkte Demokratie und Aussenpolitik, 287 ss).
Ch. 20Supranationalité de l'EEE : Le différend sur la qualification juridique de l'EEE divise la doctrine. Les partisans de la supranationalité (Epiney/Diezig, BSK BV, art. 140 ch. 19 ; Hangartner/Kley, Demokratische Rechte, § 831) renvoient au développement dynamique du droit et aux compétences quasi judiciaires de l'Autorité de surveillance AELE. L'opinion contraire (Häfelin/Haller/Keller, § 1932 ; Tschannen, Staatsrecht, § 15 ch. 28 ; Biaggini, BV-Kommentar, art. 140 ch. 4) souligne que le droit EEE nécessite une mise en œuvre et ne déploie pas d'effet direct.
Ch. 21Notion de sécurité collective : Villiger (FS Schindler, 805) défend une interprétation large qui englobe aussi les alliances de sécurité régionales à nombre de membres limité. L'opinion majoritaire (Thürer, SZIER 2005, 42 ; Ehrenzeller, FS Steinberger, 718) limite la notion aux systèmes universels ou quasi universels comme l'ONU.
Ch. 22 Lors de la rédaction de dispositions constitutionnelles, il faut tenir compte du fait que même des modifications textuelles marginales déclenchent le référendum obligatoire. Les adaptations purement rédactionnelles devraient donc être regroupées avec des révisions matérielles.
Ch. 23 Pour les traités internationaux, il faut examiner tôt si l'organisation présente des caractères de supranationalité. Les critères décisifs sont : (1) l'indépendance des organes, (2) les décisions à la majorité, (3) l'applicabilité directe des décisions, (4) l'étendue des compétences transférées (Epiney, SJZ 1992, 285).
Ch. 24 La qualification d'une loi fédérale comme urgente sans base constitutionnelle selon l'art. 165 al. 2 Cst. déclenche automatiquement le référendum obligatoire si la durée de validité dépasse une année. Cette conséquence constitutionnelle doit être prise en compte lors des délibérations parlementaires (Glaser, ZBl 2012, 525).
Ch. 25 Les recours contre l'application erronée de l'art. 140 Cst. sont problématiques, car les actes de l'Assemblée fédérale ne sont en principe pas attaquables (→ art. 189 al. 4 Cst.). L'attribution correcte au référendum obligatoire ou facultatif doit donc être assurée prioritairement dans la procédure parlementaire.
Arrêt 1C_461/2025 du 2 octobre 2025 Votation populaire fédérale sur l'arrêté fédéral concernant les impôts cantonaux sur les immeubles secondaires
Le Tribunal fédéral a confirmé l'application du référendum obligatoire pour une révision constitutionnelle selon l'art. 127 al. 2bis Cst. Il a constaté que cette révision constitutionnelle était soumise au référendum obligatoire et devait être soumise au vote du peuple et des cantons.
« Cette révision constitutionnelle était soumise au référendum obligatoire et devait être soumise au vote du peuple et des cantons (art. 140 al. 1 let. a Cst. et ch. II al. 1 de l'arrêté précité). »
Arrêt 1C_348/2015 du 19 août 2015 (c. 4) Votation populaire sur la modification de la LRTV
Le Tribunal fédéral a précisé la distinction entre référendum obligatoire et référendum facultatif. Le tribunal a expliqué que les révisions constitutionnelles sont soumises au référendum obligatoire et soumises au vote du peuple et des cantons, tandis que les lois fédérales sont soumises au référendum facultatif et soumises au vote du peuple seulement.
« Alors que les modifications de la Constitution fédérale sont soumises au référendum obligatoire et soumises au vote du peuple et des cantons (art. 140 al. 1 let. a Cst.), les lois fédérales - comme la modification du 26 septembre 2014 de la LRTV - sont soumises au vote du peuple dans le cadre d'un référendum facultatif, si 50'000 ayants droit au vote ou huit cantons l'exigent (art. 141 al. 1 let. a Cst.). »
#2. Adhésion à des organisations internationales (let. b)
La jurisprudence relative à l'art. 140 al. 1 let. b Cst. est rare, car les adhésions à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales sont rares dans la pratique. Les quelques décisions disponibles traitent principalement d'aspects procéduraux en relation avec des accords internationaux qui ne tombent pas sous cette disposition.
#3. Lois fédérales urgentes dépourvues de base constitutionnelle (let. c)
Arrêt 1C_529/2022 du 31 octobre 2022 Recours en matière de droits politiques contre la loi urgente sur l'énergie
Le Tribunal fédéral a traité un recours contre la déclaration d'urgence d'une loi fédérale. Les recourants soutenaient que la loi aurait dû être soumise au référendum obligatoire selon l'art. 140 al. 1 let. c Cst. Le Tribunal fédéral n'est pas entré en matière sur le recours, car les actes de l'Assemblée fédérale ne peuvent pas être attaqués.
« L'Assemblée fédérale a adopté le 30 septembre 2022 la modification de la loi sur l'énergie (Mesures urgentes pour un approvisionnement sûr en électricité en hiver à court terme). La loi a été déclarée urgente (art. 165 al. 1 Cst.) et soumise au référendum facultatif (art. 141 al. 1 let. b Cst.). A.________ et 22 co-intéressés ont formé un recours en matière de droits politiques et ont conclu [...] subsidiairement, il fallait annuler la déclaration d'urgence et la clause référendaire et obliger le Conseil fédéral à organiser un référendum obligatoire selon l'art. 140 let. c Cst. pour cette modification de la loi sur l'énergie. »
L'arrêt montre les difficultés pratiques de protection juridique contre la qualification de lois fédérales urgentes, car de telles décisions de l'Assemblée fédérale ne peuvent en principe pas être attaquées (art. 189 al. 4 Cst.).
#1. Initiatives populaires pour une révision totale de la Constitution (let. a)
Aucun arrêt publié du Tribunal fédéral n'existe concernant l'application pratique de l'art. 140 al. 2 let. a Cst., car aucune initiative populaire pour une révision totale de la Constitution fédérale n'a été déposée depuis 1999.
#2. Initiatives populaires pour une révision partielle sous la forme d'une suggestion générale (let. b)
ATF 139 II 303 (c. 5) Délai référendaire pour les traités internationaux
Bien que cette décision concernait principalement le référendum facultatif, elle contient des principes importants pour le calcul des délais de votation qui s'appliquent aussi aux votations populaires obligatoires selon l'art. 140 al. 2 Cst. Le Tribunal fédéral a constaté que le délai référendaire commence avec la publication dans la Feuille fédérale.
« Le délai référendaire de 100 jours commence avec la publication de l'arrêté dans la Feuille fédérale. Il n'existe pas de règle contraignante selon laquelle les délais référendaires commencent toujours seulement onze jours après la décision des conseils fédéraux. »
#3. Désaccord entre les deux conseils sur la révision totale (let. c)
Cette disposition n'a jamais trouvé application dans la pratique, raison pour laquelle aucune jurisprudence n'existe à ce sujet.
#1. Motif de non-entrée en matière pour les recours contre les décisions parlementaires
Arrêt 1C_529/2022 du 31 octobre 2022 (c. 3) Caractère non attaquable des décisions parlementaires
Le Tribunal fédéral a précisé que les décisions de l'Assemblée fédérale sur l'organisation de référendums ne peuvent en principe pas être attaquées. Cela crée une lacune de protection juridique dans le contrôle de l'application correcte de l'art. 140 Cst.
« Selon l'art. 189 al. 4 Cst., les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être attaqués devant le Tribunal fédéral, sauf si la loi le prévoit. Cela vaut aussi pour les recours pour violation des droits politiques. »
Arrêt 1C_348/2015 du 19 août 2015 (c. 5) Recomptage en cas de résultats de votation serrés
Le Tribunal fédéral a précisé les conditions pour ordonner un recomptage lors de votations fédérales. Un droit général au recomptage de résultats très serrés n'existe que s'il y a des indices concrets d'irrégularités.
« L'art. 77 al. 1 let. b LDPE doit donc désormais être interprété de sorte qu'un droit général et inconditionnel au recomptage d'un résultat très serré ou extrêmement serré d'une votation fédérale n'existe que lorsque des indices extérieurs indiquent en plus que le décompte n'a pas été effectué correctement. »