1Sottostanno al voto del Popolo e dei Cantoni: a. le modifiche della Costituzione; b. l’adesione a organizzazioni di sicurezza collettiva o a comunità sopranazionali; c. le leggi federali dichiarate urgenti, prive di base costituzionale e con durata di validità superiore a un anno; tali leggi devono essere sottoposte a votazione entro un anno dalla loro adozione da parte dell’Assemblea federale.
2Sottostanno al voto del Popolo: a. le iniziative popolari per la revisione totale della Costituzione; a bis . Accettata nella votazione popolare del 9 feb. 2003 (DF 4 ott. 2002, DCF 25 mar. 2003 – RU 2003 1949 ; FF 2001 4315 4511, 2002 5783 , 2003 2713 ). Abrogata nella votazione popolare del 27 set. 2009 , con effetto dal 27 set. 2009 (DF del 19 dic. 2008, DCF del 1° dic. 2009 – RU 2009 6409 ; FF 2008 2421 2437 , 2009 13 7599 ). Questa lett. non è mai entrata in vigore nel testo del DF del 4 ott. 2002. ... b. Accettata nella votazione popolare del 27 set. 2009 , in vigore dal 27 set. 2009 (DF del 19 dic. 2008, DCF del 1° dic. 2009 – RU 2009 6409 ; FF 2008 2421 2437 , 2009 13 7599 ). le iniziative popolari per la revisione parziale della Costituzione presentate in forma di proposta generica e respinte dall’Assemblea federale; c. il principio di una revisione totale della Costituzione in caso di disaccordo fra le due Camere.
Panoramica
L'art. 140 Cost. disciplina quando il popolo svizzero deve obbligatoriamente votare su importanti decisioni politiche. La disposizione distingue tra due procedure: il referendum obbligatorio (cpv. 1) e la votazione popolare obbligatoria (cpv. 2).
Nel referendum obbligatorio devono approvare sia il popolo che i Cantoni. Ciò vale per tre casi: tutte le modifiche costituzionali sottostanno automaticamente a questa regola — anche piccole modifiche testuali scatenano una votazione (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 10). In secondo luogo, le adesioni a organizzazioni internazionali di sicurezza o a comunità sovranazionali devono essere sottoposte al popolo. Le comunità sovranazionali sono secondo la definizione del Consiglio federale organizzazioni con organi indipendenti che possono emanare decisioni direttamente vincolanti tramite decisioni a maggioranza (Consiglio federale, cit. in Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 18). L'UE ne è l'esempio classico. Per lo Spazio economico europeo (SEE) è controverso se sia sovranazionale (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 19). In terzo luogo, le leggi federali urgenti senza base costituzionale vengono sottoposte al popolo se hanno validità superiore a un anno.
Nella votazione popolare obbligatoria decide solo il popolo, senza che i Cantoni debbano approvare. Ciò riguarda le iniziative popolari per la revisione totale della Costituzione e le iniziative respinte sotto forma di proposta generica. Se Consiglio nazionale e Consiglio degli Stati non riescono ad accordarsi sulla necessità di una revisione totale, decide parimenti il popolo.
Esempio: se la Svizzera vuole aderire all'UE, devono approvare popolo e Cantoni, poiché l'UE è una comunità sovranazionale. Se qualcuno vuole lanciare un'iniziativa popolare per un completo rinnovamento costituzionale, è sufficiente la maggioranza del popolo.
La votazione avviene automaticamente — le autorità non hanno scelta (l'art. 140 è esaustivo, Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 10). Le decisioni parlamentari sullo svolgimento di tali referendum non possono essere impugnate davanti al Tribunale federale (sentenza 1C_529/2022 consid. 3).
N. 1 L'art. 140 Cost. prosegue la tradizione del referendum obbligatorio, sancita sin dalla Costituzione federale del 1848. La disposizione è stata riunita durante la revisione totale del 1999 dagli art. 89, 89bis, 120, 121 e 123 vecchia Cost. e riordinata sistematicamente (FF 1997 I 418 seg.).
N. 2 La più importante innovazione materiale riguarda l'art. 140 cpv. 1 lett. b Cost.: l'adesione a comunità sopranazionali è stata per la prima volta sottoposta espressamente al referendum obbligatorio. Questa integrazione è avvenuta in reazione alla votazione sullo SEE del 1992 e doveva rafforzare la legittimazione democratica in passi d'integrazione di ampia portata (FF 1997 I 420).
N. 3 La soppressione dell'art. 140 cpv. 2 lett. abis Cost. (controprogetti dell'Assemblea federale alle iniziative popolari per una revisione totale) è avvenuta nel 2003 nel quadro della riforma dei diritti politici, poiché tale disposizione non era mai stata applicata nella pratica (FF 2001 4803).
N. 4 L'art. 140 Cost. forma insieme agli art. 138 (iniziativa popolare per una revisione totale), 139 (iniziativa popolare per una revisione parziale) e 141 (referendum facoltativo) il sistema centrale dei diritti di partecipazione democratico-diretti a livello federale. La disposizione disciplina in modo conclusivo i casi in cui deve essere svolto un referendum obbligatorio (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 10).
N. 5 Il referendum obbligatorio secondo l'art. 140 cpv. 1 Cost. si distingue dal referendum facoltativo (art. 141 Cost.) per tre caratteristiche: avviene automaticamente senza raccolta di firme, richiede l'approvazione di popolo e Cantoni (doppia maggioranza) e riguarda affari costituzionali particolarmente importanti.
N. 6 La bipartizione sistematica nei cpv. 1 (popolo e Cantoni) e 2 (solo popolo) segue la logica secondo cui le modifiche costituzionali e gli affari di trattato fondamentali richiedono l'approvazione federativa, mentre le iniziative popolari come strumento della sovranità popolare sottostanno solo alla maggioranza del popolo.
#a) Capoverso 1: Referendum obbligatorio di popolo e Cantoni
N. 7Modifiche costituzionali (lett. a): Ogni modifica formale della Costituzione federale sottostà al referendum obbligatorio, indipendentemente dalla sua importanza materiale. Ciò comprende anche adeguamenti puramente redazionali o l'abrogazione di disposizioni obsolete (→ art. 195 Cost.).
N. 8Organizzazioni per la sicurezza collettiva (lett. b): Secondo la definizione del Consiglio federale si tratta di organizzazioni universali o regionali che si pongono l'obiettivo di opporre resistenza organizzata a uno Stato aggressore che viola la pace (Consiglio federale, cit. in Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 17). Un esempio classico sarebbero le Nazioni Unite con il loro sistema del Capitolo VII.
N. 9Comunità sopranazionali (lett. b): Il Consiglio federale le definisce come organizzazioni con organi indipendenti che possono emanare con decisioni a maggioranza atti immediatamente vincolanti per le persone singole e dispongono di competenze materiali relativamente ampie (Consiglio federale, cit. in Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 18). L'UE soddisfa indiscutibilmente questi criteri.
N. 10 È controversa la classificazione dello SEE: Epiney/Diezig (BSK BV, Art. 140 N. 19) così come Hangartner/Kley affermano la sopranazionalità a causa dello sviluppo dinamico del diritto e delle competenze dell'Autorità di sorveglianza AELS. Häfelin/Haller/Keller, Tschannen e Biaggini la negano invece, poiché il diritto SEE non è direttamente applicabile e il recepimento di nuovi atti giuridici necessita dell'approvazione delle parti contraenti.
N. 11Leggi federali urgenti senza base costituzionale (lett. c): Questa costellazione rara riguarda solo leggi federali che cumulativamente: (1) sono state dichiarate urgenti dall'Assemblea federale (→ art. 165 Cost.), (2) non hanno base costituzionale e (3) la cui durata di validità supera un anno. Devono essere sottoposte a votazione entro un anno dall'approvazione.
N. 12Iniziative popolari per una revisione totale (lett. a): Dalla Costituzione federale del 1999 non è stata presentata alcuna iniziativa di questo tipo. La procedura è disciplinata nell'art. 138 Cost. Contrariamente alla revisione parziale, non esiste un controprogetto dell'Assemblea federale (↔ art. 139 Cost.).
N. 13Iniziative popolari respinte in forma di proposta generale (lett. b): Questa forma di iniziativa popolare (→ art. 139 cpv. 2 Cost.) ricorre raramente nella pratica. Se l'Assemblea federale respinge la proposta generale, la sottopone al popolo per votazione. In caso di accettazione da parte del popolo, l'Assemblea federale deve elaborare un progetto corrispondente.
N. 14Disaccordo sulla revisione totale (lett. c): Se il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati non riescono ad accordarsi sull'opportunità di procedere a una revisione totale, decide il popolo. Questa disposizione non è mai stata applicata.
N. 15 Per gli affari secondo il cpv. 1 è richiesta l'approvazione di popolo e Cantoni (doppia maggioranza). La maggioranza del popolo si calcola secondo la maggioranza dei votanti validamente espressi in tutta la Svizzera, la maggioranza dei Cantoni secondo la maggioranza dei Cantoni (→ art. 142 Cost.).
N. 16 Per gli affari secondo il cpv. 2 è sufficiente la semplice maggioranza del popolo. Non è richiesta una maggioranza dei Cantoni, il che privilegia gli strumenti di iniziativa popolare rispetto alle modifiche costituzionali ordinarie.
N. 17 Lo svolgimento del referendum obbligatorio è vincolante. Non esiste margine di discrezionalità né possibilità di rinuncia. L'Assemblea federale deve ordinare la votazione quando sussistono i presupposti di fatto (→ art. 13 cpv. 1 lett. d LPub).
N. 18 Il termine per la votazione non è fissato per legge. La prassi mostra che tra la decisione parlamentare e la votazione popolare trascorrono tipicamente 3–12 mesi. Per le leggi federali urgenti vale il termine di un anno dell'art. 140 cpv. 1 lett. c Cost. come limite assoluto superiore.
N. 19Carattere conclusivo: La dottrina dominante (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 10; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, § 1383) sostiene che l'art. 140 Cost. disciplina in modo conclusivo i casi del referendum obbligatorio. Una minoranza propugna un referendum statale obbligatorio straordinario per trattati di diritto internazionale particolarmente importanti che non rientrano nella lett. b (Schulte, Direkte Demokratie und Aussenpolitik, 287 seg.).
N. 20Sopranazionalità dello SEE: La controversia sulla qualificazione giuridica dello SEE divide la dottrina. I fautori della sopranazionalità (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 140 N. 19; Hangartner/Kley, Demokratische Rechte, § 831) si riferiscono allo sviluppo dinamico del diritto e alle competenze quasi-giurisdizionali dell'Autorità di sorveglianza AELS. L'opinione contraria (Häfelin/Haller/Keller, § 1932; Tschannen, Staatsrecht, § 15 N. 28; Biaggini, BV-Kommentar, Art. 140 N. 4) sottolinea che il diritto SEE necessita di attuazione e non sviluppa effetto immediato.
N. 21Concetto di sicurezza collettiva: Villiger (FS Schindler, 805) sostiene un'interpretazione estensiva che comprende anche alleanze di sicurezza regionali con un cerchio limitato di membri. L'opinione maggioritaria (Thürer, SZIER 2005, 42; Ehrenzeller, FS Steinberger, 718) limita il concetto a sistemi universali o quasi-universali come l'ONU.
N. 22 Nella redazione di disposizioni costituzionali è da osservare che anche modifiche testuali marginali scatenano il referendum obbligatorio. Gli adeguamenti puramente redazionali dovrebbero quindi essere raggruppati con revisioni materiali.
N. 23 Per i trattati internazionali è da verificare precocemente se l'organizzazione presenta caratteristiche di sopranazionalità. Decisivi sono: (1) indipendenza degli organi, (2) decisioni a maggioranza, (3) applicabilità immediata delle decisioni, (4) portata delle competenze trasferite (Epiney, SJZ 1992, 285).
N. 24 La qualificazione di una legge federale come urgente senza base costituzionale secondo l'art. 165 cpv. 2 Cost. scatena automaticamente il referendum obbligatorio con durata di validità superiore a un anno. Questa conseguenza costituzionale è da considerare nella deliberazione parlamentare (Glaser, ZBl 2012, 525).
N. 25 I ricorsi contro l'applicazione erronea dell'art. 140 Cost. sono problematici, poiché gli atti dell'Assemblea federale non sono in linea di principio impugnabili (→ art. 189 cpv. 4 Cost.). La corretta attribuzione al referendum obbligatorio o facoltativo deve quindi essere assicurata primariamente nella procedura parlamentare.
Sentenza 1C_461/2025 del 2 ottobre 2025 Votazione popolare federale sul decreto federale concernente le imposte cantonali sugli immobili delle abitazioni secondarie
Il Tribunale federale ha confermato l'applicazione del referendum obbligatorio in caso di modifica costituzionale secondo l'art. 127 cpv. 2bis Cost. Ha stabilito che questa modifica costituzionale sottostava al referendum obbligatorio e doveva essere sottoposta al voto di popolo e Cantoni.
«Questa modifica costituzionale sottostava al referendum obbligatorio e doveva essere sottoposta al voto di popolo e Cantoni (art. 140 cpv. 1 lett. a Cost. e cifra II cpv. 1 del decreto menzionato).»
Sentenza 1C_348/2015 del 19 agosto 2015 (consid. 4) Votazione popolare sulla modifica della LRTV
Il Tribunale federale ha precisato la distinzione tra referendum obbligatorio e referendum facoltativo. Il tribunale ha spiegato che le modifiche costituzionali sottostanno al referendum obbligatorio e vengono sottomesse al voto di popolo e Cantoni, mentre le leggi federali sottostanno al referendum facoltativo e vengono sottomesse al voto solo del popolo.
«Mentre le modifiche della Costituzione federale sottostanno al referendum obbligatorio e vengono sottomesse al voto di popolo e Cantoni (art. 140 cpv. 1 lett. a Cost.), le leggi federali - come la modifica del 26 settembre 2014 della LRTV - vengono sottomesse al voto del popolo nel quadro di un referendum facoltativo, quando lo esigano 50'000 aventi diritto di voto oppure otto Cantoni (art. 141 cpv. 1 lett. a Cost.).»
#2. Adesione a organizzazioni internazionali (lett. b)
La giurisprudenza sull'art. 140 cpv. 1 lett. b Cost. è scarsa, poiché le adesioni a organizzazioni per la sicurezza collettiva o comunità sopranazionali sono rare nella pratica. Le poche decisioni disponibili trattano principalmente aspetti procedurali in relazione ad accordi internazionali che non rientrano in questa disposizione.
#3. Leggi federali urgenti prive di base costituzionale (lett. c)
Sentenza 1C_529/2022 del 31 ottobre 2022 Ricorso in materia di diritti politici contro la legge urgente sull'energia
Il Tribunale federale ha trattato un ricorso contro la dichiarazione di urgenza di una legge federale. I ricorrenti sostenevano che la legge avrebbe dovuto sottostare al referendum obbligatorio secondo l'art. 140 cpv. 1 lett. c Cost. Il Tribunale federale non è entrato in materia sul ricorso, poiché gli atti dell'Assemblea federale non sono impugnabili.
«L'Assemblea federale ha adottato il 30 settembre 2022 la modifica della legge sull'energia (Misure urgenti per l'approvvigionamento sicuro di energia elettrica durante l'inverno). La legge è stata dichiarata urgente (art. 165 cpv. 1 Cost.) e sottoposta al referendum facoltativo (art. 141 cpv. 1 lett. b Cost.). Contro questo decreto A.________ e 22 coricorrenti hanno interposto ricorso in materia di diritti politici chiedendo [...] eventualmente di annullare la dichiarazione di urgenza e la clausola referendaria e di obbligare il Consiglio federale a organizzare per questa modifica della legge sull'energia un referendum obbligatorio secondo l'art. 140 lett. c Cost.»
La sentenza mostra le difficoltà pratiche nella tutela giuridica contro la qualificazione delle leggi federali urgenti, poiché tali decisioni dell'Assemblea federale sono in principio inimpugnabili (art. 189 cpv. 4 Cost.).
#1. Iniziative popolari per la revisione totale della Costituzione (lett. a)
Per l'applicazione pratica dell'art. 140 cpv. 2 lett. a Cost. non esistono decisioni pubblicate del Tribunale federale, poiché dal 1999 non è stata presentata alcuna iniziativa popolare per la revisione totale della Costituzione federale.
#2. Iniziative popolari per una revisione parziale sotto forma di proposta generica (lett. b)
DTF 139 II 303 (consid. 5) Termine referendario per i trattati internazionali
Benché questa decisione riguardasse primariamente il referendum facoltativo, contiene principi importanti per il calcolo dei termini di votazione che si applicano anche alle votazioni popolari obbligatorie secondo l'art. 140 cpv. 2 Cost. Il Tribunale federale ha stabilito che il termine referendario inizia con la pubblicazione nel Foglio federale.
«Il termine referendario di 100 giorni inizia con la pubblicazione dell'atto nel Foglio federale. Non esiste una regola vincolante secondo cui i termini referendari iniziano sempre solo undici giorni dopo la decisione delle Camere federali.»
#3. Disaccordo tra le due Camere sulla revisione totale (lett. c)
Questa disposizione non ha mai trovato applicazione nella pratica, per cui non esiste giurisprudenza al riguardo.
#1. Motivo di non entrata in materia per ricorsi contro decisioni parlamentari
Sentenza 1C_529/2022 del 31 ottobre 2022 (consid. 3) Inimpugnabilità delle decisioni parlamentari
Il Tribunale federale ha chiarito che le decisioni dell'Assemblea federale sullo svolgimento di referendum sono in principio inimpugnabili. Ciò crea una lacuna nella tutela giuridica per il controllo della corretta applicazione dell'art. 140 Cost.
«Secondo l'art. 189 cpv. 4 Cost. gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati davanti al Tribunale federale, salvo che la legge lo preveda. Ciò vale anche per i ricorsi per violazione dei diritti politici.»
Sentenza 1C_348/2015 del 19 agosto 2015 (consid. 5) Riconteggio in caso di risultati di votazione stretti
Il Tribunale federale ha precisato i presupposti per l'ordinazione di un riconteggio nelle votazioni federali. Un diritto generale al riconteggio di risultati molto stretti esiste solo in presenza di indizi concreti di irregolarità.
«L'art. 77 cpv. 1 lett. b LDP deve dunque essere interpretato nel senso che un diritto generale e incondizionato al riconteggio di un risultato molto stretto o estremamente stretto di una votazione federale esiste solo quando ulteriori elementi esterni indicano che lo spoglio non è avvenuto correttamente.»