1100 000 Stimmberechtigte können innert 18 Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung ihrer Initiative eine Teilrevision der Bundesverfassung verlangen.
2Die Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung kann die Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs haben.
3Verletzt die Initiative die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts, so erklärt die Bundesversammlung sie für ganz oder teilweise ungültig.
4Ist die Bundesversammlung mit einer Initiative in der Form der allgemeinen Anregung einverstanden, so arbeitet sie die Teilrevision im Sinn der Initiative aus und unterbreitet sie Volk und Ständen zur Abstimmung. Lehnt sie die Initiative ab, so unterbreitet sie diese dem Volk zur Abstimmung; das Volk entscheidet, ob der Initiative Folge zu geben ist. Stimmt es zu, so arbeitet die Bundesversammlung eine entsprechende Vorlage aus.
5Eine Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs wird Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet. Die Bundesversammlung empfiehlt die Initiative zur Annahme oder zur Ablehnung. Sie kann der Initiative einen Gegenentwurf gegenüberstellen.
Art. 139 BV — Übersicht
Artikel 139 BV regelt die Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung. Dieses Instrument ermöglicht es Bürgerinnen und Bürgern, Änderungen der Verfassung zu verlangen und direkt zu entscheiden.
Wer ist berechtigt? 100'000 Stimmberechtigte können eine Initiative einreichen. Das entspricht etwa 1,9% aller Wahlberechtigten in der Schweiz (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 8). Die Unterschriften müssen innerhalb von 18 Monaten nach der Veröffentlichung im Bundesblatt gesammelt werden.
Welche Formen gibt es? Es bestehen zwei Möglichkeiten: Die allgemeine Anregung formuliert ein Anliegen grob und überlässt die Ausarbeitung der Bundesversammlung (Parlament). Der ausgearbeitete Entwurf enthält bereits den fertigen Verfassungstext.
Wann sind Initiativen ungültig? Die Bundesversammlung erklärt Initiativen ganz oder teilweise ungültig, wenn sie die Einheit der Form (Mischung beider Formen), die Einheit der Materie (unverbundene Sachfragen in einem Text) oder zwingendes Völkerrecht verletzen (Tschannen, Die Formen der Volksinitiative, ZBl 2002, 2). Zwingendes Völkerrecht umfasst das Folterverbot, Völkermord und andere fundamentale Verbote (BBl 2010 2263, 2291).
Wie läuft das Verfahren ab? Allgemeine Anregungen führen zu einem zweistufigen Verfahren: Zuerst empfiehlt die Bundesversammlung Annahme oder Ablehnung. Bei Ablehnung entscheidet das Volk über die Anregung. Ausgearbeitete Entwürfe gehen direkt zur Volksabstimmung. Das Parlament kann einen Gegenentwurf ausarbeiten.
Beispiel: Die Minarett-Initiative (2009) verlangte ein Bauverbot für Minarette. Sie wurde als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht und mit 57,5% Ja-Stimmen angenommen (Biaggini, ZÖR 2010, 325). Der neue Artikel 72 Abs. 3 BV wurde Teil der Verfassung, obwohl er mit der Religionsfreiheit spannt.
Rechtliche Wirkung: Angenommene Initiativen werden Verfassungsrecht und binden alle Behörden (Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 195 BV). Das Bundesgericht kann sie nicht aufheben. Bei Konflikten mit der Menschenrechtskonvention (EMRK) wendete das Bundesgericht jedoch seine «PKK-Rechtsprechung» an: Die EMRK geht vor (BGE 139 I 16 E. 5). Von 1891 bis 2023 gelangten 216 Initiativen zur Abstimmung. 24 wurden angenommen (Erfolgsquote: 11%).
N. 1 Die heutige Ausgestaltung des Initiativrechts auf Bundesebene geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 zurück, welche die Volksinitiative auf Partialrevision einführte (BBl 1872 I 777, 821–823). Das obligatorische Referendum für Verfassungsänderungen bestand bereits seit 1848. Die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung wurde 1891 durch Volksabstimmung eingeführt (BBl 1890 I 1, 15–18), während die ausgearbeitete Initiative bereits seit 1874 möglich war.
N. 2 Die Schranke des zwingenden Völkerrechts wurde erst mit der neuen Bundesverfassung von 1999 explizit in Art. 139 Abs. 3 BV verankert (BBl 1997 I 1, 380–382). Zuvor bestand nach der Praxis der Bundesversammlung keine Möglichkeit, Volksinitiativen wegen Verstosses gegen die EMRK für ungültig zu erklären, wie die Kontroverse um die Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» 1994–1996 zeigte (BBl 1994 III 1486; BBl 1996 I 1355). Der Verfassungsgeber reagierte mit der Revision von 1999 auf diese unbefriedigende Rechtslage.
N. 3 Die jüngste Entwicklung betrifft die seit 2008 geführte Diskussion über die Erweiterung der Ungültigkeitsgründe. Der Bundesrat legte 2010 einen umfassenden Bericht vor, der verschiedene Reformoptionen prüfte (BBl 2010 2263). Die parlamentarische Initiative 10.440 «Ungültigerklärung von Volksinitiativen. Auch bei Verletzung der Kerngehalte von Grundrechten» wurde 2015 sistiert (AB 2015 N 1096). Die Debatte über die materiellen Schranken des Initiativrechts bleibt ein Dauerthema der schweizerischen Verfassungspolitik.
N. 4 Art. 139 BV steht im 4. Titel «Volk und Stände» und bildet zusammen mit Art. 138 BV (Volksinitiative auf Totalrevision) und Art. 139a BV (Volksinitiative mit Gegenentwurf) das Herzstück der direktdemokratischen Mitwirkungsrechte auf Bundesebene. Die Bestimmung konkretisiert das in Art. 34 BV garantierte Grundrecht der politischen Rechte für den spezifischen Fall der Verfassungsinitiative (Tschannen, Die Formen der Volksinitiative und die Einheit der Form, ZBl 2002, 2–29, 4).
N. 5 Die Verbindung zu Art. 136 BV (Politische Rechte) und Art. 173 Abs. 1 lit. f BV (Kompetenzen der Bundesversammlung bei Volksinitiativen) ist systematisch zentral. Art. 190 BV spielt eine wichtige Rolle bei der Frage der Justiziabilität von angenommenen Volksinitiativen, während Art. 192–195 BV die Schranken der Verfassungsrevision festlegen (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 7).
N. 6 Im internationalen Kontext ist Art. 139 BV mit Art. 5 Abs. 4 BV (Beachtung des Völkerrechts) zu lesen. Die Praxis zeigt Spannungen zwischen der Volkssouveränität und völkerrechtlichen Verpflichtungen, wie sie exemplarisch in der Minarett-Initiative (angenommen 2009) und der Ausschaffungsinitiative (angenommen 2010) sichtbar wurden (Biaggini, Die schweizerische direkte Demokratie und das Völkerrecht, ZÖR 2010, 325–343, 330–335).
N. 7 Die Zahl von 100'000 Unterschriften stimmberechtigter Personen entspricht etwa 1,9% der Stimmberechtigten (Stand 2024: ca. 5,5 Millionen). Diese Hürde blieb seit 1977 unverändert, obwohl sich die Zahl der Stimmberechtigten seither mehr als verdoppelt hat (Hangartner, Unklarheiten bei Volksinitiativen, AJP 2011, 471–478, 472). Die relative Absenkung der Hürde wird durch die Professionalisierung des Unterschriftensammelns teilweise kompensiert.
N. 8 Die 18-Monatsfrist beginnt mit der amtlichen Veröffentlichung des Initiativtexts im Bundesblatt zu laufen (Art. 69 Abs. 1 BPR). BGE 131 II 449 E. 3.2 etablierte eine strenge Praxis: Stimmrechtsbescheinigungen müssen innerhalb der Sammelfrist bei der zuständigen Amtsstelle eingeholt werden. Nachträgliche Heilungen sind ausgeschlossen (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 10).
N. 9 Die allgemeine Anregung formuliert ein Anliegen in allgemeiner Form und überlässt die Ausarbeitung der Bundesversammlung. Diese Form macht heute weniger als 5% aller Initiativen aus (Auer, Contre-projet indirect, procédure à une phase et clause référendaire conditionnelle, ZBJV 1986, 209–248, 215). Die letzte als allgemeine Anregung eingereichte Initiative war die Abzocker-Initiative (2008), die jedoch vor der Abstimmung in einen ausgearbeiteten Entwurf umgewandelt wurde.
N. 10 Der ausgearbeitete Entwurf muss als fertig redigierter Verfassungstext formuliert sein. Er unterliegt strengen formellen Anforderungen: Klarheit, Widerspruchsfreiheit und Einordnungsfähigkeit in die Systematik der Bundesverfassung (Tschannen, ZBl 2002, 8–12). Die Praxis zeigt eine zunehmende Professionalisierung der Textredaktion, oft unter Beizug spezialisierter Anwaltskanzleien.
N. 11 Die Einheit der Form verlangt, dass eine Initiative entweder als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht wird, nicht aber als Mischform (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 22–24). BGE 129 I 381 E. 2 bestätigte, dass gemischte Initiativen vollumfänglich ungültig zu erklären sind. Eine Aufteilung ist nach Bundesrecht nicht vorgesehen, auch wenn einzelne Kantone dies in ihrem Recht kennen.
N. 12 Die Einheit der Materie fordert einen sachlichen Zusammenhang zwischen allen Teilen einer Initiative. BGE 129 I 366 E. 2 präzisierte: Stimmberechtigte dürfen nicht in eine Zwangslage versetzt werden, in der sie Teile annehmen müssen, die sie ablehnen möchten. Der Test ist objektiv: Könnte ein vernünftiger Stimmberechtigter unterschiedliche Teile aus sachlichen Gründen unterschiedlich beurteilen wollen (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 25–32)?
N. 13 Das zwingende Völkerrecht (ius cogens) umfasst nach der Praxis des Bundesrates mindestens: das Verbot der Folter, des Völkermords, der Sklaverei, das Gewaltverbot, das Non-Refoulement-Prinzip sowie die notstandsfesten Garantien der EMRK (BBl 2010 2263, 2291). Diese Aufzählung ist nicht abschliessend; der Begriff entwickelt sich mit dem Völkerrecht (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 35).
N. 14 Die faktische Undurchführbarkeit wird von Bundesrat und Bundesversammlung als impliziter Ungültigkeitsgrund anerkannt, findet aber keine ausdrückliche Grundlage in Art. 139 Abs. 3 BV. Die Praxis ist äusserst zurückhaltend: Nur bei evidenter Unmöglichkeit der Umsetzung wird eine Initiative für ungültig erklärt (BBl 2008 2891, 2907–2908 zur Goldinitiative).
N. 15 Gültig erklärte Initiativen in Form der allgemeinen Anregung führen zu einem zweistufigen Verfahren nach Abs. 4: Bei Zustimmung der Bundesversammlung arbeitet diese eine Vorlage aus. Bei Ablehnung entscheidet zunächst das Volk über die Anregung. Nur bei Zustimmung des Volkes muss die Bundesversammlung tätig werden (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 51–52).
N. 16 Ausgearbeitete Entwürfe gelangen direkt zur Volksabstimmung (Abs. 5). Die Bundesversammlung gibt eine Abstimmungsempfehlung ab und kann einen direkten oder indirekten Gegenentwurf ausarbeiten (Art. 139a und 139b BV). Die Erfolgsquote liegt historisch bei etwa 11% (24 von 216 zur Abstimmung gelangten Initiativen seit 1891, Stand Ende 2023).
N. 17 Angenommene Volksinitiativen werden Teil der Bundesverfassung und geniessen den Schutz von Art. 190 BV. Das Bundesgericht kann sie nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen. Bei Konflikten mit der EMRK wendet das Bundesgericht jedoch seine «PKK-Praxis» an: Die EMRK geht auch späterem Verfassungsrecht vor (BGE 139 I 16 E. 5).
N. 18 Die Reichweite des zwingenden Völkerrechts ist heftig umstritten. Ein Teil der Lehre plädiert für eine verfassungsautonome, erweiterte Auslegung, die auch fundamentale Verträge wie die EMRK oder die UN-Pakte umfasst (Keller/Lanter/Fischer, Volksinitiativen und Völkerrecht, ZBl 2008, 121–154, 140–145). Die herrschende Lehre und die Praxis folgen der völkerrechtlichen Definition (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 37; Reich, Direkte Demokratie und völkerrechtliche Verpflichtungen, ZaöRV 2008, 979–1025, 1005).
N. 19 Kontrovers ist auch die Frage zusätzlicher Ungültigkeitsgründe. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 2810–2815) argumentieren für die Anerkennung der Verletzung von Grundrechtskerngehalten als Ungültigkeitsgrund. Die Gegenmeinung betont den abschliessenden Charakter von Art. 139 Abs. 3 BV (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 51 N. 28).
N. 20 Die Justiziabilität der Gültigkeitsprüfung durch die Bundesversammlung ist ebenfalls strittig. Während das Bundesgericht seine Kognition auf Willkür beschränkt (BGE 129 I 185 E. 3.2), fordern Stimmen in der Lehre eine vollumfängliche gerichtliche Überprüfung zum Schutz der politischen Rechte (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, 685–687).
N. 21 Initiativkomitees sollten den Text frühzeitig der Bundeskanzlei zur informellen Vorprüfung vorlegen. Diese prüft Titel, Form und übersetzungstechnische Fragen, nicht aber die materielle Gültigkeit (Art. 69 Abs. 2 BPR). Die Konsultation erspart spätere Komplikationen.
N. 22 Die Unterschriftensammlung erfordert präzise Planung. Erfahrungswerte zeigen: Professionelle Sammler erreichen 10–15 gültige Unterschriften pro Stunde, Freiwillige 3–5. Für 100'000 gültige Unterschriften sind wegen Ausschuss etwa 110'000–115'000 Unterschriften zu sammeln. Die Beglaubigung durch die Gemeinden benötigt zusätzlich 2–4 Wochen.
N. 23 Bei der Textredaktion ist auf die spätere Umsetzbarkeit zu achten. Übergangsbestimmungen sind oft entscheidend für den Erfolg. Die Minarett-Initiative (Art. 72 Abs. 3 BV) zeigt exemplarisch, wie ein präziser Text ohne Übergangsrecht zu Umsetzungsproblemen führen kann (Biaggini, ZÖR 2010, 340–343).
N. 24 Politisch empfiehlt sich die frühzeitige Suche nach Allianzen. Initiativen mit breiter Trägerschaft (Parteien, Verbände, Zivilgesellschaft) haben signifikant höhere Erfolgschancen. Der Rückzug zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags kann eine erfolgreiche Strategie sein, wie die Beispiele der Alpeninitiative (1994) oder der Verwahrungs-Initiative (2004) zeigen.
BGE 139 I 16 vom 28. November 2010 E. 5.2
Die «Ausschaffungsinitiative» zeigt beispielhaft die Grenzen von Volksinitiativen auf. Das Bundesgericht stellte klar, dass Verfassungsbestimmungen, die mit der EMRK kollidieren, nicht direkt anwendbar sind.
Diese Rechtsprechung ist für Art. 139 Abs. 3 BV von zentraler Bedeutung, da sie die materielle Schranke des zwingenden Völkerrechts konkretisiert.
«Im Falle eines Normenkonflikts zwischen dem Völkerrecht und einer späteren Gesetzgebung geht die Rechtsprechung grundsätzlich vom Vorrang des Völkerrechts aus [...]. Die EMRK ist ein Staatsvertrag und als solcher nach den Regeln von Art. 31 f. VRK auszulegen, wobei ihren Besonderheiten und insbesondere ihrem Charakter als lebendiges Instrument ("living instrument") Rechnung zu tragen ist.»
BGE 131 II 449 vom 31. Mai 2005 E. 3.2
Die 18-Monatsfrist von Art. 139 Abs. 1 BV ist strikte einzuhalten. Das Bundesgericht entschied, dass Stimmrechtsbescheinigungen bei der zuständigen Amtsstelle innerhalb der Sammelfrist einzuholen sind.
Der Entscheid präzisiert die formellen Anforderungen für die Sammlung von Unterschriften.
«Die Stimmrechtsbescheinigungen sind von den Initianten bei der zuständigen Amtsstelle innerhalb der Sammelfrist einzuholen. Eine Nachbescheinigung oder Nachbesserung mangelhafter Bescheinigungen durch die Bundeskanzlei ist nicht möglich.»
Urteil 1A.282/2004 vom 31. Mai 2005 E. 3.4
Das Bundesgericht bestätigte, dass Mängel bei Stimmrechtsbescheinigungen nachträglich nicht behoben werden können. Die Bundeskanzlei ist nicht befugt, mangelhafte Bescheinigungen nachzubessern.
Dies unterstreicht die Bedeutung sorgfältiger Sammlung während der 18-Monatsfrist.
BGE 129 I 366 vom 27. August 2003 E. 2
Das Bundesgericht entwickelte die Grundsätze zur Einheit der Materie für Volksinitiativen. Der Grundsatz verlangt, dass Sachfragen nicht in einer Weise verbunden werden, die Stimmberechtigte in eine Zwangslage versetzen.
Diese Rechtsprechung gilt für alle Volksinitiativen, unabhängig von der Ebene (Bund, Kanton, Gemeinde).
«Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass zwei oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzen und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen belassen.»
BGE 123 I 63 vom 22. September 1995 E. 4b
Das Bundesgericht fasste seine Rechtsprechung zur Einheit der Materie zusammen und stellte klar, dass bei Verstössen gegen dieses Prinzip eine Initiative ungültig erklärt werden kann. Eine Aufteilung ist nur möglich, wenn das kantonale Recht dies vorsieht.
Dieser Grundsatz ist für Art. 139 Abs. 3 BV direkt anwendbar.
«Sanktion bei Nichtbeachtung der Einheit der Materie; das kantonale Recht kann eine Aufteilung der Initiative vorsehen [...]. Ungültigkeit der Initiative, weil der vorgeschlagene Text [...] nicht genügend klar ist und einen Missbrauch des Rechts der Volksinitiative darstellt.»
BGE 147 I 206 vom 7. Oktober 2020 E. 2-3
Das Bundesgericht anerkannte erstmals ausdrücklich die Beschwerdemöglichkeit gegen den Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative. Der Rückzug ist auch nach der Aufhebung einer Abstimmung durch das Bundesgericht möglich.
Diese Rechtsprechung erweitert die Kontrolldichte bei Volksinitiativen erheblich.
«Gegen den Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative ist die Beschwerde ans Bundesgericht möglich. Der Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative ist unter den Voraussetzungen von Art. 73 BPR auch nach der Aufhebung einer Abstimmung durch das Bundesgericht möglich.»
BGE 139 I 292 vom 28. August 2013 E. 3-4
Bei der Auslegung formulierter Volksinitiativen ist dem klaren Willen der Initianten und Unterzeichner Rechnung zu tragen, ohne dass der Initiantenwille allein massgeblich wäre. Die Begründung auf dem Unterschriftenbogen kann für die Auslegung relevant sein.
Diese Grundsätze gelten für alle Volksinitiativen nach Art. 139 BV.
«Obwohl der Initiantenwille nicht allein für die Interpretation eines Volksbegehrens massgeblich ist, hat die Auslegung dem klaren Willen der Initianten und der Unterzeichner des Volksbegehrens Rechnung zu tragen.»
Urteil 6B_378/2018 vom 22. Mai 2019
Das Bundesgericht befasste sich mit strafrechtlichen Aspekten im Zusammenhang mit Volksinitiativen. Der Entscheid zeigt, dass auch die Sammlung von Unterschriften rechtlichen Grenzen unterliegt.
Die hohe Zitationszahl belegt die praktische Bedeutung rechtlicher Rahmenbedingungen für Volksinitiativen.