1Für die Regelung des Verhältnisses zwischen Kirche und Staat sind die Kantone zuständig.
2Bund und Kantone können im Rahmen ihrer Zuständigkeit Massnahmen treffen zur Wahrung des öffentlichen Friedens zwischen den Angehörigen der verschiedenen Religionsgemeinschaften.
3Der Bau von Minaretten ist verboten.
Art. 72 BV regelt die Zuständigkeiten zwischen Bund und Kantonen im Religionsrecht. Die Kantone sind für das Verhältnis zwischen Kirche und Staat zuständig. Sie können Religionsgemeinschaften öffentlich-rechtlich anerkennen und Kirchensteuern erheben. Es besteht aber kein Rechtsanspruch auf Anerkennung.
Die Kantone organisieren ihre Landeskirchen selbst. Das Bundesgericht bestätigte in BGE 129 I 68: Ein «partieller Austritt» nur aus der Landeskirche ist möglich, wenn das kantonale Recht dies vorsieht. Die Kantone müssen aber die Religionsfreiheit (Art. 15 BV) respektieren (BGE 145 I 121).
Bund und Kantone können Massnahmen treffen, um den Religionsfrieden zu wahren. Das bedeutet: Sie dürfen eingreifen, wenn es Konflikte zwischen verschiedenen Religionsgemeinschaften gibt. Solche Massnahmen sind zum Beispiel Strafnormen gegen Störung der Religionsfreiheit (Art. 261 StGB) oder Polizeimassnahmen bei religiösen Spannungen.
Das Minarettverbot von 2009 verbietet den Neubau von Minaretten (Türme an Moscheen) in der ganzen Schweiz. Die Volksinitiative wurde am 29. November 2009 mit 57,5% Ja-Stimmen angenommen (BBl 2008 7603). Bestehende Minarette in Genf, Winterthur, Wangen bei Olten und Zürich bleiben erlaubt. Das Verbot ist absolut – Ausnahmen gibt es keine.
Die Regelungen betreffen alle Religionsgemeinschaften, nicht nur christliche Kirchen. Auch muslimische, jüdische oder buddhistische Gemeinschaften können von den Kantonen anerkannt werden. Allerdings haben die meisten Kantone bisher nur die traditionellen christlichen Kirchen öffentlich-rechtlich anerkannt.
Beispiel: Im Kanton Zürich sind die reformierte und die katholische Kirche öffentlich-rechtlich anerkannt. Sie können Kirchensteuern erheben und haben besondere Rechte. Eine muslimische Gemeinde, die öffentlich-rechtliche Anerkennung beantragt, hat darauf keinen Rechtsanspruch – der Kanton kann frei entscheiden.
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 72 BV hat seine Wurzeln in den historischen Religionskonflikten der Schweiz, die im 19. Jahrhundert in den Kulturkampfartikeln der BV 1874 mündeten. Die Bestimmung wurde bei der Totalrevision 1999 neu formuliert, wobei der konfessionelle Charakter entschärft und die staatskirchenrechtliche Neutralität betont wurde. Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung vom 20. November 1996 hielt fest: «Die Regelung des Verhältnisses zwischen Staat und Religion ist grundsätzlich Sache der Kantone» (BBl 1997 I 1, 318). Die kulturkämpferischen Ausnahmeartikel (Art. 51-52 aBV) wurden dabei aufgehoben.
N. 2 Der Absatz 2 über die Wahrung des Religionsfriedens wurde als Kompetenzgrundlage für Bund und Kantone neu eingefügt. Die Botschaft betonte, dass beide Staatsebenen «im Rahmen ihrer Zuständigkeit» handeln können, womit keine neue Bundeskompetenz geschaffen, sondern die bestehende Praxis verfassungsrechtlich verankert wurde (BBl 1997 I 319).
N. 3 Das Minarettverbot in Absatz 3 wurde durch die Volksinitiative «Gegen den Bau von Minaretten» eingefügt, die am 29. November 2009 mit 57,5% Ja-Stimmen angenommen wurde. Die Botschaft des Bundesrates vom 27. August 2008 empfahl die Initiative zur Ablehnung, da sie «gegen die Religionsfreiheit und das Diskriminierungsverbot verstösst» (BBl 2008 7603, 7638).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 72 BV steht im 3. Titel über «Bund, Kantone und Gemeinden» und regelt primär die föderalistische Kompetenzverteilung im Religionsverfassungsrecht. Die Bestimmung ist im Kontext der Religionsfreiheit (→ Art. 15 BV) und des Diskriminierungsverbots (→ Art. 8 Abs. 2 BV) zu lesen. Als Kompetenznorm begründet sie keine subjektiven Rechte, sondern verteilt die Regelungszuständigkeiten zwischen Bund und Kantonen.
N. 5 Das Verhältnis zu Art. 15 BV ist zentral: Während Art. 15 die individuelle und kollektive Religionsfreiheit garantiert, bestimmt Art. 72 die organisationsrechtlichen Rahmenbedingungen. Die kantonale Kompetenz nach Art. 72 Abs. 1 findet ihre Schranken in den Grundrechten, insbesondere in der Religionsfreiheit.
N. 6 Im Verfassungsgefüge bildet Art. 72 BV zusammen mit Art. 3 BV (Kantonsautonomie) die Grundlage für das schweizerische Staatskirchenrecht. Die subsidiäre Bundeskompetenz nach Abs. 2 ergänzt die sicherheitspolizeilichen Kompetenzen des Bundes (→ Art. 57 BV, → Art. 173 Abs. 1 lit. b BV).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#3.1 Kantonale Zuständigkeit (Abs. 1)
N. 7 Die Formulierung «sind die Kantone zuständig» begründet eine ausschliessliche Kantonshoheit im Staatskirchenrecht. Winzeler charakterisiert dies als «unechten Zuständigkeitsvorbehalt», da der Bund punktuell dennoch religionsrechtliche Normen erlassen kann. Die kantonale Kompetenz umfasst die gesamte Organisation des Verhältnisses zwischen Staat und Religionsgemeinschaften, einschliesslich der öffentlich-rechtlichen Anerkennung.
N. 8 Zum «Verhältnis zwischen Kirche und Staat» gehört nach herrschender Lehre: die öffentlich-rechtliche Anerkennung von Religionsgemeinschaften, die Regelung der Kirchensteuern, die Organisation der Landeskirchen, die Bestimmung ihrer Organe und Verfahren sowie die Abgrenzung zwischen staatlicher und kirchlicher Gerichtsbarkeit (BGE 129 I 91 E. 4.1).
N. 9 Die historische Formulierung «Kirche» ist weit auszulegen und umfasst alle Religionsgemeinschaften. Das Bundesgericht betont, dass der religiös neutrale Staat «von der Bedeutung ausgehen [muss], welche die religiöse Norm für die Betroffenen hat» (BGE 145 I 121 E. 4.3).
#3.2 Wahrung des Religionsfriedens (Abs. 2)
N. 10 Der «öffentliche Friede zwischen den Angehörigen der verschiedenen Religionsgemeinschaften» ist ein polizeiliches Schutzgut. Beide Staatsebenen können «im Rahmen ihrer Zuständigkeit» präventive und repressive Massnahmen ergreifen. Die Norm begründet keine neue Bundeskompetenz, sondern verdeutlicht die bestehenden Befugnisse.
N. 11 Als «Massnahmen» kommen in Betracht: Strafnormen gegen Störung der Glaubensfreiheit (Art. 261 StGB), präventive Polizeimassnahmen, Vermittlung bei Konflikten sowie Förderung des interreligiösen Dialogs. Die Schranke bilden die Grundrechte, insbesondere die Religionsfreiheit selbst.
#3.3 Minarettverbot (Abs. 3)
N. 12 Das Bauverbot für Minarette stellt ein absolutes, ausnahmsloses Verbot dar. Der Begriff «Minarett» ist als Turm einer Moschee zu verstehen, von dem zum Gebet gerufen wird. Das Verbot erfasst nur neue Bauten; die vier bestehenden Minarette in Genf, Winterthur, Wangen bei Olten und Zürich geniessen Bestandesschutz.
N. 13 Die Lehre ist über die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht gespalten. Markus Schefer sieht Konstellationen, in denen das Interesse an der Errichtung eines Minaretts die entgegenstehenden Interessen überwiegt. Die herrschende Meinung qualifiziert das Verbot als Verletzung der Religionsfreiheit und des Diskriminierungsverbots (Kley/Schaer, Gewährleistet die Religionsfreiheit einen Anspruch auf Minarett und Gebetsruf?, passim).
#4. Rechtsfolgen
N. 14 Aus der kantonalen Zuständigkeit (Abs. 1) folgt die Befugnis zur umfassenden Regelung des Staatskirchenrechts. Die Kantone können Religionsgemeinschaften öffentlich-rechtlich anerkennen, müssen dies aber nicht (Pahud de Mortanges, Zur Anerkennung und Gleichbehandlung von Religionsgemeinschaften, S. 185 ff.). Nach einhelliger Lehre besteht kein Anspruch auf öffentlich-rechtliche Anerkennung.
N. 15 Die Grundrechtsbindung der Kantone bleibt unberührt. Das Bundesgericht hat präzisiert: Die kantonale Regelung des «Nexus» zwischen Konfessionszugehörigkeit und Kirchenmitgliedschaft ist «grundsätzlich zulässig», muss aber die Austrittsfreiheit wahren (BGE 129 I 68 E. 3.3). Bei der Gewährung staatlicher Beiträge dürfen Bedingungen gestellt werden, solange die Glaubensfreiheit gewahrt bleibt (BGE 145 I 121 E. 5.2).
N. 16 Das Minarettverbot (Abs. 3) verpflichtet alle Baubehörden, entsprechende Baugesuche abzulehnen. Eine verfassungskonforme Auslegung oder Einzelfallabwägung ist nach herrschender Meinung ausgeschlossen, da die Norm als absolutes Verbot formuliert ist.
#5. Streitstände
N. 17 Die Grundrechtsbindung öffentlich-rechtlich anerkannter Religionsgemeinschaften ist umstritten. Die herrschende Lehre bejaht eine volle Grundrechtsbindung öffentlich-rechtlicher und verneint sie für privatrechtliche Religionsgemeinschaften. Winzeler plädiert für einen Mittelweg: Gegenüber öffentlich-rechtlich anerkannten Religionsgemeinschaften seien die Grundrechte zurückhaltend anzuwenden, gegenüber privatrechtlichen Religionsgemeinschaften sei ihnen eine massvolle Drittwirkung beizumessen.
N. 18 Kontrovers ist die Reichweite der kantonalen Organisationsautonomie. Die ältere Lehre (Burckhardt) vertrat, der Kanton könne über die Organisation und die Lehre der von ihm anerkannten Kirche bestimmen. Dies wird heute einhellig abgelehnt: Das Selbstverständnis einer Religionsgemeinschaft ist so zu würdigen, wie die Gemeinschaft es selbst festlegt, und nicht nach fremden Massstäben.
N. 19 Die Völkerrechtskonformität des Minarettverbots wird unterschiedlich beurteilt. Während Teile der Lehre eine klare Verletzung von Art. 9 und 14 EMRK sehen, argumentieren andere mit dem weiten Ermessensspielraum der Staaten im religionsrechtlichen Bereich. Ein EGMR-Urteil steht aus, da mangels Baubewilligungsverfahren die innerstaatlichen Rechtsmittel nicht ausgeschöpft werden können.
#6. Praxishinweise
N. 20 Bei der öffentlich-rechtlichen Anerkennung von Religionsgemeinschaften müssen die Kantone das Rechtsgleichheitsgebot beachten. Unterschiedliche Behandlungen bedürfen sachlicher Gründe (Famos, Die öffentlich-rechtliche Anerkennung von Religionsgemeinschaften im Lichte des Rechtsgleichheitsprinzips, passim). Die demokratische Organisation kann verlangt, muss aber an die Eigenart der Religionsgemeinschaft angepasst werden (Hafner, Kirche und Demokratie, S. 25 ff.).
N. 21 Kirchenaustrittserklärungen sind differenziert zu behandeln. Ein «partieller Austritt» nur aus der Landeskirche unter Verbleib in der Konfession ist möglich, wenn das kantonale Recht dies vorsieht (BGE 129 I 68). Die Erklärung muss eindeutig sein; Unklarheiten gehen zulasten des Austrittswilligen.
N. 22 Beim Religionsfrieden (Abs. 2) ist Zurückhaltung geboten. Präventive Massnahmen dürfen nicht diskriminierend wirken. Das Genfer Laizitätsgesetz zeigt die Grenzen auf: Ein generelles Verbot religiöser Manifestationen im öffentlichen Raum verletzt die Religionsfreiheit (BGE 148 I 160).
N. 23 Für die Praxis des Minarettverbots empfiehlt sich eine restriktive Auslegung des Begriffs «Minarett». Nicht erfasst sind Gebetsräume ohne Turm, Kuppeln oder andere architektonische Elemente islamischer Sakralbauten. Die vier bestehenden Minarette dürfen renoviert und in ihrer Substanz erhalten werden.
#Kantonale Zuständigkeit und Organisation der Landeskirchen
BGE 129 I 91 vom 29. November 2002
Verbot der geistlichen Gerichtsbarkeit und Autonomie der Landeskirchen bei vermögensrechtlichen Streitigkeiten.
Die Entscheidung definiert die Grenzen zwischen staatlicher und landeskirchlicher Gerichtsbarkeit und präzisiert die kantonale Organisationsgewalt über die Landeskirchen.
«Es obliegt den staatlichen Instanzen, festzulegen, welche Bereiche vom landeskirchlichen Rechtsschutzauftrag gemäss § 114 KV/AG erfasst werden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Beurteilung vermögensrechtlicher Streitigkeiten aus kirchlichem Dienstrecht habe auf dem Wege des kircheninternen Beschwerde- und nicht des staatlichen Klageverfahrens zu erfolgen, hält vor dem Verbot der geistlichen Gerichtsbarkeit stand und verletzt weder die landeskirchliche Autonomie noch das Willkürverbot.»
BGE 145 I 121 vom 18. Januar 2018
Glaubensfreiheit der Landeskirchen und staatliche Subventionierung.
Das Urteil behandelt die Grenzen der Glaubensfreiheit von Landeskirchen bei staatlichen Beiträgen und die Bedeutung von Art. 72 Abs. 1 BV für die kantonale Kirchenorganisation.
«Nach dem schweizerischen Verfassungsverständnis können die Kantone gestützt auf Art. 72 Abs. 1 BV die Organisation und die Mitgliedschaft in den von ihnen anerkannten Kirchen regeln. Die Beitragsgewährung war an die Bedingung geknüpft, dass der Betrag namentlich nicht für die Beratung über Abtreibungsmethoden verwendet werden darf. Damit ist das Anliegen der Beschwerdeführerin erfüllt und ihre Glaubensfreiheit nicht verletzt.»
#Kirchenaustritt und Mitgliedschaft
BGE 129 I 68 vom 18. Dezember 2002
Rechtswirkungen eines partiellen Kirchenaustritts aus Landeskirche unter Verbleib in der Religionsgemeinschaft.
Der Entscheid klärt die Zulässigkeit eines sogenannten partiellen Kirchenaustritts und die Bedeutung der kantonalen Regelungskompetenz.
«Die Kirchenverfassung/LU verknüpft für die im Kanton Luzern wohnhaften Personen das Bekenntnis zur römisch-katholischen Religionsgemeinschaft bzw. Konfession mit der Mitgliedschaft in der römisch-katholischen Landeskirche und der entsprechenden Kirchgemeinde (sog. Nexus). Eine solche Verknüpfung ist verfassungsrechtlich zwar nicht geboten; der Kanton kann das Verhältnis zwischen kirchlichen Körperschaften des öffentlichen Rechts und Religionsgemeinschaft auch dualistisch regeln. Der Nexus ist aber grundsätzlich zulässig.»
#Diskriminierungsverbot und religiöse Symbole
BGE 134 I 49 vom 27. Februar 2008
Diskriminierende Nichteinbürgerung wegen Tragens des Kopftuches.
Das Urteil zeigt die Grenzen staatlicher Eingriffe bei religiösen Symbolen im Kontext der Einbürgerung.
«Einen negativen Einbürgerungsentscheid auf das Tragen des Kopftuches als religiöses Symbol abzustellen, ist geeignet, die Gesuchstellerin unzulässig zu benachteiligen. Hierfür fehlt eine qualifizierte Rechtfertigung: Das blosse Tragen des Kopftuches bringt für sich keine gegen rechtsstaatliche und demokratische Wertvorstellungen verstossende Haltung zum Ausdruck.»
BGE 148 I 160 vom 23. Dezember 2021
Genfer Laizitätsgesetz und religiöse Manifestationen im öffentlichen Raum.
Die Entscheidung präzisiert die Grenzen kantonaler Laizität und den Schutz der Glaubensfreiheit bei religiösen Veranstaltungen.
«Tel qu'il est libellé, l'art. 6 al. 1 et 2 LLE/GE, qui prévoit que les manifestations religieuses cultuelles sur le domaine public ne peuvent être autorisées qu'à titre exceptionnel, revient à prévoir une interdiction de principe de ce type de manifestation, ce qui est incompatible avec l'art. 15 Cst.»
#Religiöse Schiedsgerichtsbarkeit
BGE 149 III 338 vom 12. Mai 2023
Zulässigkeit religiöser Schiedsgerichte und Verbot der geistlichen Gerichtsbarkeit.
Das Urteil behandelt die Abgrenzung zwischen dem Verbot geistlicher Gerichtsbarkeit und zulässigen religiösen Schiedsverfahren.
«Die von Art. 58 aBV 1874 abgeschaffte und auch von der geltenden Bundesverfassung untersagte geistliche Gerichtsbarkeit erfasst ein freiwillig vereinbartes kirchliches Schiedsgericht nicht, sofern es in einem schiedsfähigen, d.h. in einem der freien Parteidisposition unterstehenden Bereich entscheidet.»
#Öffentlicher Friede zwischen Religionsgemeinschaften
Die Rechtsprechung zu Art. 72 Abs. 2 BV ist noch spärlich, da das Minarettbauverbot von Art. 72 Abs. 3 BV seit 2009 in Kraft ist und bislang keine direkten gerichtlichen Auseinandersetzungen bezüglich der Massnahmen zur Wahrung des öffentlichen Friedens zwischen verschiedenen Religionsgemeinschaften dokumentiert sind. Die Bestimmung wurde bisher nicht in BGE-würdigen Verfahren thematisiert, was darauf hindeutet, dass entsprechende Konflikte auf administrativer Ebene gelöst oder vermieden wurden.