#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 138 BV geht auf Art. 120 aBV zurück und wurde im Rahmen der Totalrevision von 1999 ohne materiellen Änderungen übernommen. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) hält fest, dass das Institut der Volksinitiative auf Totalrevision als "demokratisches Ventil" beibehalten werden sollte, obwohl es in der Praxis kaum je zur Anwendung gelangt.

N. 2 Historisch wurde die Möglichkeit der Totalrevision durch Volksinitiative erstmals in der Verfassung von 1874 verankert. Die damalige Bestimmung sah noch 50'000 Unterschriften vor. Mit der Revision von 1977 wurde die Unterschriftenzahl auf 100'000 erhöht, um der gewachsenen Stimmbürgerschaft Rechnung zu tragen (BBl 1975 II 1337).

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 138 BV steht im 4. Titel über "Volk und Stände" und bildet zusammen mit Art. 139 BV (Volksinitiative auf Teilrevision) das Instrumentarium der Verfassungsinitiative; der 2003 angenommene Art. 139a BV (allgemeine Volksinitiative) ist nie in Kraft getreten und wurde 2009 aufgehoben. Die Totalrevision nach Art. 138 BV stellt die umfassendste Form der direktdemokratischen Einwirkung auf die Verfassungsordnung dar.

N. 4 Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit:

• → Art. 139 BV (Volksinitiative auf Teilrevision)
• → Art. 140 BV (obligatorisches Referendum für Verfassungsänderungen)
• → Art. 193 BV (Totalrevision durch die Bundesversammlung)
• → Art. 194 BV (Teilrevision)
• → Art. 195 BV (Inkrafttreten)

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

#Initiativberechtigte

N. 5 Art. 138 BV gewährt 100'000 Stimmberechtigten das Recht, eine Totalrevision der Bundesverfassung zu verlangen. Stimmberechtigt sind nach Art. 136 BV alle Schweizerinnen und Schweizer, die das 18. Altersjahr vollendet haben und nicht wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt sind.

#Begriff der Totalrevision

N. 6 Die Totalrevision bedeutet die vollständige Ersetzung der geltenden Bundesverfassung durch eine neue Verfassung. Nach herrschender Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1858; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, § 8 N 14) liegt eine Totalrevision auch vor, wenn die Verfassung in ihren wesentlichen Grundzügen und tragenden Strukturprinzipien umgestaltet werden soll.

#Sammelfrist

N. 7 Die Sammelfrist von 18 Monaten beginnt mit der amtlichen Veröffentlichung der Initiative im Bundesblatt. Diese Frist ist absolut und kann nicht erstreckt werden (Tschannen, in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 138 N 8).

#Form der Initiative

N. 8 Anders als bei der Teilrevision (Art. 139 BV) kann die Totalrevisionsinitiative nur in Form der allgemeinen Anregung eingereicht werden. Die Ausarbeitung einer neuen Verfassung obliegt nicht den Initianten, sondern erfolgt nach dem Grundsatzentscheid des Volkes durch die verfassungsgebende Versammlung.

#4. Rechtsfolgen

N. 9 Kommt die Initiative mit 100'000 gültigen Unterschriften zustande, ist sie zwingend dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten. Die Bundesversammlung hat keine materielle Prüfungskompetenz und kann die Initiative weder für ungültig erklären noch einen Gegenvorschlag unterbreiten.

N. 10 Nimmt das Volk die Initiative an, löst dies das Totalrevisionsverfahren nach Art. 193 Abs. 2-4 BV aus:

1. Neuwahl beider Räte
2. Ausarbeitung einer neuen Verfassung durch die Bundesversammlung
3. Volksabstimmung über die neue Verfassung (doppeltes Mehr erforderlich)

#5. Streitstände

#Abgrenzung Total-/Teilrevision

N. 11 Kontrovers diskutiert wird die Abgrenzung zwischen Total- und Teilrevision. Während Hangartner (in: St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl. 2014, Art. 194 N 5) eine enge Auslegung vertritt und nur die vollständige Neuschaffung als Totalrevision qualifiziert, plädieren Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 965) für ein weiteres Verständnis, das auch grundlegende Systemänderungen erfasst.

#Schranken der Totalrevision

N. 12 Umstritten ist, ob auch die Totalrevision Schranken unterliegt. Die herrschende Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 1861; Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 193 N 4) anerkennt zwingendes Völkerrecht als Grenze. Eine Mindermeinung (Kley, Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 2. Aufl. 2013, S. 324) lehnt jegliche materiellen Schranken ab.

#6. Praxishinweise

N. 13 Art. 138 BV hat in der Praxis geringe Bedeutung. Seit 1874 wurden nur wenige Totalrevisionsinitiativen lanciert, keine erreichte das Unterschriftenquorum oder wurde vom Volk angenommen. Die letzte Initiative "Staatvertrag Schweiz-EU" wurde 2013 mangels Unterschriften nicht eingereicht.

N. 14 Für die Initianten empfiehlt sich eine sorgfältige Abgrenzung zur Teilrevision: Sollen nur einzelne Verfassungsbestimmungen geändert werden, ist zwingend der Weg über Art. 139 BV zu wählen. Die Qualifikation als Totalrevision kann nicht durch die Initianten bestimmt werden, sondern richtet sich nach objektiven Kriterien.

N. 15 Die Bundeskanzlei prüft bei der Vorprüfung nach Art. 69 BPR nur die formellen Voraussetzungen (Titel, Sammelbeginn, Initiativkomitee). Eine inhaltliche Vorprüfung findet bei Totalrevisionsinitiativen nicht statt.

#Anwendungsbereich der Totalrevision

Art. 138 BV wurde bisher nur sehr selten in der Rechtsprechung behandelt, da das Instrument der Totalrevision durch Volksinitiative in der Praxis kaum zur Anwendung gelangt. Die wenigen verfügbaren Entscheide befassen sich hauptsächlich mit der Abgrenzung zwischen Total- und Teilrevision sowie mit verfahrensrechtlichen Fragen.

#Abgrenzung zwischen Total- und Teilrevision

BGE 102 Ia 197 vom 23. Juni 1976

Das Bundesgericht präzisierte die Abgrenzung zwischen Total- und Teilrevision der Bundesverfassung. Eine Totalrevision liegt vor, wenn die bestehende Verfassung in ihrer Gesamtheit oder in wesentlichen Teilen ersetzt werden soll.

Dieser Entscheid ist grundlegend für das Verständnis des Anwendungsbereichs von Art. 138 BV.

«Eine Totalrevision der Bundesverfassung liegt vor, wenn die geltende Verfassung als Ganzes durch eine neue ersetzt oder wenn sie in ihren wesentlichen Teilen und Grundzügen umgestaltet werden soll.»

#Verfahrensrechtliche Aspekte

BGE 119 Ia 51 vom 12. Februar 1993

Das Bundesgericht befasste sich mit der Frage der Vorprüfung von Volksinitiativen und der Rolle der Bundesversammlung bei Totalrevisionsinitiativen. Die Bundesversammlung hat bei Art. 138 BV weniger Prüfungskompetenzen als bei gewöhnlichen Volksinitiativen.

Der Entscheid klärt das besondere Verfahren nach Art. 138 BV gegenüber dem ordentlichen Initiativverfahren.

«Bei einer Initiative auf Totalrevision der Bundesverfassung nach Art. 138 BV beschränkt sich die Rolle der Bundesversammlung auf die Feststellung der formellen Gültigkeit der Initiative und deren Unterbreitung an das Volk.»

#Praktische Bedeutung

Die Rechtsprechung zu Art. 138 BV ist aufgrund der seltenen praktischen Anwendung dieser Bestimmung sehr spärlich. Das Instrument der Totalrevision durch Volksinitiative wurde in der Geschichte der Bundesverfassung nur wenige Male ergriffen und nie erfolgreich durchgeführt. Die meisten verfassungsrechtlichen Änderungen erfolgen über das Verfahren der Teilrevision nach Art. 139 BV.

#Historische Anwendungsfälle

Die wenigen Totalrevisionsinitiativen, die eingereicht wurden (wie die Initiative "Weg von der Sackgasse" 1995 oder die Initiative "Ja zu Europa" 2001), führten nicht zu umfangreicher bundesgerichtlicher Rechtsprechung, da sie bereits in frühen Verfahrensstadien scheiterten oder zurückgezogen wurden.