1Die Stimmberechtigten stimmen gleichzeitig über die Initiative und den Gegenentwurf ab.
2Sie können beiden Vorlagen zustimmen. In der Stichfrage können sie angeben, welcher Vorlage sie den Vorrang geben, falls beide angenommen werden.
3Erzielt bei angenommenen Verfassungsänderungen in der Stichfrage die eine Vorlage mehr Volks- und die andere mehr Standesstimmen, so tritt die Vorlage in Kraft, bei welcher der prozentuale Anteil der Volksstimmen und der prozentuale Anteil der Standesstimmen in der Stichfrage die grössere Summe ergeben.
#Rechtsgrundlage
Bundesverfassung (SR 101): https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1999/404/de#art_139b
#Übersicht
Art. 139b BV regelt das Verfahren bei gleichzeitiger Abstimmung über eine Volksinitiative und einen direkten Gegenentwurf. Die Bestimmung betrifft alle Schweizer Stimmberechtigten bei eidgenössischen Abstimmungen über Verfassungsänderungen.
Gleichzeitige Abstimmung: Wenn die Bundesversammlung einer Volksinitiative einen direkten Gegenentwurf gegenüberstellt, werden beide Vorlagen am selben Abstimmungssonntag zur Abstimmung gebracht. Dies gewährleistet Transparenz und verhindert taktische Verzögerungen.
Doppeltes Ja möglich: Die Stimmberechtigten können sowohl der Initiative als auch dem Gegenentwurf zustimmen. Dieses System ermöglicht eine differenzierte Meinungsäusserung - etwa wenn jemand Reformen befürwortet, aber den Gegenentwurf für besser hält als die Initiative (Kley, ZBl 2011, 2, 15).
Stichfrage entscheidet: Werden beide Vorlagen angenommen, entscheidet die Stichfrage. In Kraft tritt die Vorlage, die dort mehr Volks- und mehr Standesstimmen erhält. Hat die eine Vorlage mehr Volksstimmen und die andere mehr Standesstimmen, werden für jede Vorlage die beiden Prozentanteile zusammengezählt; die Vorlage mit der grösseren Summe tritt in Kraft (Abs. 3).
Entstehungsgeschichte: Seinen Platz in Art. 139b BV erhielt das Verfahren mit der Reform der Volksrechte, die Volk und Stände am 9. Februar 2003 annahmen. Die Regel für gegenläufige Mehrheiten (Abs. 3) gilt seit dem 1. August 2003; Abs. 1 erhielt 2009 seine heutige Fassung.
Beispiel (vereinfacht): Volk und Stände nehmen eine Initiative und den Gegenentwurf an. In der Stichfrage erhält die Initiative 52 % der Volksstimmen, aber nur 40 % der Standesstimmen; der Gegenentwurf erhält 48 % der Volksstimmen und 60 % der Standesstimmen. Die Summe beträgt 92 für die Initiative und 108 für den Gegenentwurf. Der Gegenentwurf tritt in Kraft.
Die Regelung stärkt die Demokratie, indem sie Zwangslagen für reformwillige Stimmberechtigte vermeidet und den Volkswillen differenziert zur Geltung bringt.
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 139b BV kodifiziert auf Verfassungsebene das Abstimmungsverfahren bei gleichzeitiger Volksabstimmung über eine formulierte Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung und einen direkten Gegenentwurf der Bundesversammlung. Die Bestimmung wurde mit der Reform der Volksrechte eingefügt, die Volk und Stände am 9. Februar 2003 annahmen; Abs. 2 und 3 stehen seit dem 1. August 2003 in Kraft (BB vom 4. Oktober 2002 und vom 19. Juni 2003; AS 2003 1949). Abs. 1 erhielt seine heutige Fassung mit dem Bundesbeschluss vom 19. Dezember 2008, der in der Volksabstimmung vom 27. September 2009 angenommen wurde und am gleichen Tag in Kraft trat (AS 2009 6409; BBl 2008 2891, 2907; BBl 2009 13 und 8719). Abs. 1 in der Fassung von 2002 ist nie in Kraft getreten.
N. 2 Das heutige Verfahren löste ein älteres «Eventualabstimmungsverfahren» ab. Bis zur Gesetzesrevision von 1987 mussten Stimmberechtigte bei gleichzeitiger Abstimmung über Initiative und Gegenentwurf auf dem Stimmzettel angeben, welcher Vorlage sie den Vorrang geben wollten, sofern beide angenommen würden; eine gleichzeitige Zustimmung zu beiden Vorlagen («doppeltes Ja») war nicht möglich. Die gesetzliche Grundlage für dieses frühere Verfahren fand sich in Art. 27 des Bundesgesetzes vom 23. März 1962 über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung (GVG, SR 171.11 a.F.; vgl. JAAC 53.37 [1988]). Das System galt als demokratisch unbefriedigend, weil es die Stimmberechtigten zwang, sich zwischen beiden Vorlagen zu entscheiden, ohne einer von ihnen vorbehaltlos zustimmen zu können (Motion Muheim, AB 1983 N 506; parlamentarische Initiative Spoerry, AB 1985 N 2128).
N. 3 Das «doppelte Ja» mit Stichfrage wurde auf Bundesebene 1987 zunächst auf Gesetzesstufe eingeführt, durch eine Änderung des GVG auf der Grundlage der parlamentarischen Initiative Spoerry (83.226, AB 1987 N 580). Es ermöglichte den Stimmberechtigten fortan, sowohl der Initiative als auch dem Gegenentwurf zuzustimmen und in der Stichfrage ihre Präferenz für den Fall der doppelten Annahme anzugeben.
N. 4 Verfassungsrang in einem eigenen Artikel erhielt das Verfahren mit der Reform der Volksrechte, die Volk und Stände am 9. Februar 2003 annahmen (AS 2003 1949). Sie führte in Abs. 3 die heutige Kollisionsregel für gegenläufige Mehrheiten in der Stichfrage ein (N. 5). Der Bundesbeschluss vom 19. Dezember 2008 über den Verzicht auf die Einführung der allgemeinen Volksinitiative passte lediglich Abs. 1 an (AS 2009 6409; BBl 2008 2891, 2907).
N. 5 Abs. 3 regelt den Fall, dass beide Vorlagen angenommen werden und in der Stichfrage die eine Vorlage mehr Volks-, die andere mehr Standesstimmen erzielt. Dann tritt die Vorlage in Kraft, bei welcher der prozentuale Anteil der Volksstimmen und der prozentuale Anteil der Standesstimmen in der Stichfrage zusammen die grössere Summe ergeben (Summenregel). Damit tritt auch bei gegenläufigen Mehrheiten stets eine der beiden Vorlagen in Kraft.
N. 6 Hinweis zur Normennummerierung: Art. 139a und Art. 139b BV wurden beide mit der Reform der Volksrechte eingefügt (AS 2003 1949). Art. 139a BV (allgemeine Volksinitiative) ist nie in Kraft getreten und wurde mit dem Bundesbeschluss vom 19. Dezember 2008, angenommen am 27. September 2009, aufgehoben (AS 2009 6409). Zwischen den beiden Bestimmungen besteht kein Vorgänger-Nachfolger-Verhältnis (→ Art. 139a BV).
#2. Systematische Einordnung
N. 7 Art. 139b BV ist eine Verfahrensnorm (Organisationsnorm) des eidgenössischen Volksrechts. Sie steht im systematischen Zusammenhang mit:
- ↔ Art. 139 BV (Volksinitiative auf Teilrevision; regelt die Behandlung durch die Bundesversammlung und die Möglichkeit des direkten Gegenentwurfs)
- → Art. 139a BV (aufgehoben; regelte die allgemeine Volksinitiative, die nie in Kraft trat)
- → Art. 140 BV (obligatorisches Referendum; gilt für jede Vorlage, die den Stichentscheid gewinnt)
- ↔ Art. 34 BV (Garantie der politischen Rechte; insbesondere Schutz der freien Willensbildung und der unverfälschten Stimmabgabe)
- → Art. 195 BV (Inkrafttreten angenommener Verfassungsänderungen)
N. 8 Auf Gesetzesstufe wird das Verfahren durch das Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) konkretisiert, namentlich durch Art. 73 BPR (Rückzug der Initiative), Art. 75 BPR (Prüfung der Gültigkeit) und Art. 76 BPR (direkter Gegenentwurf; drei Fragen auf demselben Stimmzettel). Art. 139b BV ist eine Organisationsnorm ohne unmittelbaren subjektivrechtlichen Gehalt; sie flankiert jedoch das subjektive Recht auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe nach Art. 34 Abs. 2 BV.
N. 9 Auf kantonaler Ebene gelten analoge Regelungen in den kantonalen Verfassungen und Volksrechtsgesetzen. Das Bundesgericht hat deren Zulässigkeit auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage anerkannt (BGE 91 I 189 E. 2; BGE 104 Ia 240 E. 3b). Die in Art. 139b BV niedergelegten Grundsätze gelten über Art. 34 Abs. 2 BV auch auf kantonaler Ebene (BGE 150 I 17 E. 4.2).
#3. Norminhalt
#3.1 Gleichzeitige Abstimmung (Abs. 1)
N. 10 Abs. 1 statuiert die Pflicht zur gleichzeitigen Abstimmung über die Initiative und den direkten Gegenentwurf. Beide Vorlagen werden am selben Abstimmungssonntag den Stimmberechtigten unterbreitet. Die Gleichzeitigkeit soll gewährleisten, dass alle Stimmberechtigten ihre Präferenzen im vollen Wissen um beide Alternativen zum Ausdruck bringen können. Eine vorgezogene Abstimmung nur über den Gegenentwurf wäre mit Art. 34 Abs. 2 BV unvereinbar, da sie die Initiative strukturell benachteiligen würde (BGE 113 Ia 46 E. 5a; BGE 150 I 17 E. 4.4.3). Das Bundesgericht hat im kantonalen Kontext festgehalten, dass unter bestimmten Umständen sogar eine Verfassungspflicht bestehen kann, eine materielle Alternativvorlage als formellen Gegenvorschlag gegenüberzustellen (→ N. 20–21 unten).
N. 11 Als «direkter Gegenentwurf» gilt eine Vorlage der Bundesversammlung auf Verfassungsstufe, die denselben Regelungsgegenstand wie die Volksinitiative betrifft und eine echte Alternative zu dieser darstellt (→ Art. 139 Abs. 5 BV). Der Gegenentwurf muss die «nämliche Verfassungsmaterie» berühren; er darf nicht eine andere Frage stellen, sondern lediglich andere Antworten auf dieselbe Frage vorschlagen (JAAC 53.37 [1988]; BGE 113 Ia 46 E. 5a; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2023, Rz. 846). Ein indirekter Gegenentwurf auf Gesetzesstufe ist nicht von Art. 139b BV erfasst.
#3.2 Doppeltes Ja und Stichfrage (Abs. 2)
N. 12 Abs. 2 sieht vor, dass die Stimmberechtigten beiden Vorlagen zustimmen können («doppeltes Ja»). Darüber hinaus kann in der Stichfrage angegeben werden, welcher Vorlage im Falle der Annahme beider der Vorrang zu geben ist. Das doppelte Ja befreit die Stimmberechtigten von einer Zwangslage: Wer beiden Vorlagen gegenüber dem Status quo den Vorzug gibt, kann diese Präferenz vollständig ausdrücken (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 369).
N. 13 Die Stichfrage ist als Eventualfrage ausgestaltet: Sie entfaltet nur dann Wirkung, wenn beide Vorlagen von der Mehrheit der Stimmenden angenommen werden. Wird nur eine Vorlage angenommen, tritt diese in Kraft, ohne dass der Stichentscheid relevant wird. Die Stimmberechtigten sind nicht verpflichtet, die Stichfrage zu beantworten; sie können sich auf die Zustimmung oder Ablehnung der Vorlagen in der Hauptabstimmung beschränken (Kley, ZBl 2011, 2, 15). Das absolute Mehr wird für jede Frage getrennt ermittelt; unbeantwortete Fragen fallen ausser Betracht (Art. 76 Abs. 2 BPR).
#3.3 Kollisionsregel bei divergierenden Mehrheiten (Abs. 3)
N. 14 Abs. 3 enthält die Kollisionsregel für den Ausnahmefall, dass beide Vorlagen in der Hauptabstimmung angenommen werden, in der Stichfrage aber gegenläufige Mehrheiten erzielen: Die eine Vorlage erhält mehr Volksstimmen, die andere mehr Standesstimmen. In diesem Fall tritt die Vorlage in Kraft, bei welcher der prozentuale Anteil der Volksstimmen und der prozentuale Anteil der Standesstimmen in der Stichfrage die grössere Summe ergeben. Die Regel gewichtet Volks- und Ständemehr gleich und stellt sicher, dass auch bei gegenläufigen Mehrheiten eine der beiden Vorlagen in Kraft tritt.
N. 15 Massgeblich sind nicht absolute Stimmenzahlen, sondern Prozentanteile, getrennt ermittelt für Volk und Stände. Für jede Vorlage werden ihr Anteil an den Volksstimmen und ihr Anteil an den Standesstimmen in der Stichfrage addiert; die Vorlage mit der höheren Summe tritt in Kraft. Ein vereinfachtes Rechenbeispiel: Erhält Vorlage A in der Stichfrage 52 % der Volksstimmen und 40 % der Standesstimmen (Summe 92), Vorlage B 48 % der Volksstimmen und 60 % der Standesstimmen (Summe 108), so tritt Vorlage B in Kraft. Art. 76 Abs. 3 BPR, wonach die Vorlage in Kraft tritt, die in der Stichfrage mehr Volks- und mehr Standesstimmen erzielt, erfasst nur den Fall gleichgerichteter Mehrheiten; für gegenläufige Mehrheiten gilt Art. 139b Abs. 3 BV.
#4. Rechtsfolgen
N. 16 Werden weder Initiative noch Gegenentwurf angenommen, bleibt der Status quo bestehen. Die Volksinitiative gilt als gescheitert.
N. 17 Wird nur eine der beiden Vorlagen angenommen — sei es weil nur sie das Volksquorum erreicht, sei es weil die Stichfrage klar zugunsten einer von beiden ausfällt (übereinstimmende Volks- und Standesstimmen) —, tritt allein diese als Verfassungsänderung in Kraft. Die unterlegene Vorlage wird rechtlich gegenstandslos; eine Volksinitiative, die den Stichentscheid verliert, gilt als abgelehnt (vgl. Art. 76 Abs. 3 BPR).
N. 18 Die angenommene Vorlage wird Bestandteil der Bundesverfassung gemäss Art. 195 BV. Die unterlegene Vorlage tritt nicht in Kraft, auch wenn sie in der Hauptabstimmung absolut mehr Stimmen erhalten hat als die siegreiche Vorlage.
N. 19 Lehnen die Stimmberechtigten beide Vorlagen ab, ist das Initiativbegehren gescheitert. Es bleibt der Bundesversammlung unbenommen, den Regelungsgegenstand in einem späteren ordentlichen Verfahren zu behandeln.
#5. Streitstände
#5.1 Legitimität der Kollisionsregel (Abs. 3)
N. 20 Die Summenregel nach Abs. 3 bewirkt, dass bei gegenläufigen Mehrheiten weder das Volks- noch das Ständemehr allein entscheidet; beide fliessen mit gleichem Gewicht in das Ergebnis ein. Für die Stimmberechtigten ist die Regel weniger eingängig als ein einfaches Mehr.
N. 21 Da Abs. 3 nur einen seltenen Ausnahmefall regelt (Annahme beider Vorlagen und gegenläufige Mehrheiten in der Stichfrage), ist seine praktische Bedeutung gering.
#5.2 Anwendungsbereich: nur direkte Gegenentwürfe auf Verfassungsstufe
N. 22 Art. 139b BV erfasst ausschliesslich formulierte Volksinitiativen auf Teilrevision der Bundesverfassung mit direktem Gegenentwurf auf Verfassungsstufe (→ Art. 139 Abs. 5 BV). Ob das Verfahren auf einen indirekten Gegenentwurf auf Gesetzesstufe analog anzuwenden sei, ist bestritten. Die herrschende Lehre verneint dies: Art. 139b BV ist eine lex specialis für den Fall zweier materiell konkurrierender Verfassungsänderungen; beim indirekten Gegenvorschlag auf Gesetzesstufe fehlt eine parallele Verfassungsabstimmung (Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, a.a.O., Rz. 2073 f.).
#5.3 Gleichzeitigkeit als Verfassungsgebot
N. 23 In der jüngsten Rechtsprechung ist umstritten, ob die Gleichzeitigkeit der Abstimmung bei materiell konkurrierenden Vorlagen nicht bloss eine gesetzliche Ordnungsvorschrift, sondern eine aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessende Verfassungspflicht darstellt. Das Bundesgericht hat in BGE 150 I 17 E. 4.4.3 für den kantonalen Bereich entschieden, dass das kantonale Parlament unter den gegebenen Umständen verpflichtet gewesen wäre, seine materielle Alternativvorlage der Volksinitiative als formellen Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Dies gilt namentlich dann, wenn sich die Erarbeitung des Parlamentsbeschlusses so weit hingezogen hat, dass eine parallele Behandlung ohne zeitlichen Mehraufwand möglich gewesen wäre. Albrecht (Gegenvorschläge zu Volksinitiativen, 2003, S. 169 ff.) und Seferovic (Volksinitiative zwischen Recht und Politik, 2018, Rz. 121 ff.) differenzieren: Parlamentarische Verfahren, die vor Einreichung der Initiative eigenständig eingeleitet wurden, müssen grundsätzlich nicht als Gegenvorschlag umqualifiziert werden; eine Ausnahme gilt, wenn sich das Verfahren so hinzieht, dass eine parallele Behandlung ohne Zeitverlust möglich wäre. Das Bundesgericht hat in BGE 150 I 17 E. 4.4.2 diese Differenzierung im Grundsatz übernommen. Obschon für das Kantonalrecht entwickelt, sind diese Grundsätze auf das Bundesverfahren nach Art. 139b BV übertragbar, weil Art. 34 Abs. 2 BV sowohl auf Bundes- als auch auf Kantonsebene gilt.
#6. Praxishinweise
N. 24 Das Verfahren mit doppeltem Ja und Stichfrage ist auf Bundesebene mehrfach angewendet worden. Trotz dieser praktischen Relevanz hat Art. 139b BV bis heute keine bundesgerichtliche Rechtsprechung unmittelbar zu seinem Normgehalt hervorgerufen, da eidgenössische Abstimmungsergebnisse vor dem Bundesgericht selten erfolgreich angefochten werden (vgl. Art. 80 BPR; BGE 137 II 177 E. 2 ff.).
N. 25 Für die Praxis der Bundesbehörden ist die Gestaltung des Stimmzettels zentral. Die drei Fragen nach Art. 76 Abs. 1 BPR sind klar und verständlich zu formulieren, und ihr Zusammenhang muss für die Stimmberechtigten nachvollziehbar sein. Namentlich die Summenregel nach Abs. 3 erfordert eine zugängliche Erläuterung (→ Art. 34 Abs. 2 BV).
N. 26 Praktiker sind darauf hinzuweisen, dass Art. 139b BV und der aufgehobene Art. 139a BV (allgemeine Volksinitiative) leicht verwechselt werden. Art. 139a BV ist nie in Kraft getreten und hat keine eigenständige Anwendungspraxis erzeugt. Streitigkeiten über den Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative richten sich nach Art. 73 BPR und sind auf Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 139 BV zu stützen, nicht auf Art. 139b BV (vgl. BGE 147 I 206 E. 3 ff.).
Querverweise: ↔ Art. 139 BV (Volksinitiative auf Teilrevision; regelt die Möglichkeit des direkten Gegenentwurfs) ↔ Art. 34 BV (Garantie der politischen Rechte; Abstimmungsfreiheit) → Art. 140 BV (obligatorisches Referendum; gilt für die im Stichentscheid siegreiche Vorlage) → Art. 195 BV (Inkrafttreten von Verfassungsänderungen) → Art. 73, 75 und 76 BPR (gesetzliche Durchführungsregeln)
Art. 139b BV ist nie in Kraft getreten. Die Bestimmung war Teil der Revision der Volksrechte von 2002 und hätte das Verfahren bei der allgemeinen Anregung (initiative populaire générale) geregelt. Mit dem Bundesbeschluss vom 29. April 2008 wurde die allgemeine Anregung jedoch wieder abgeschafft, bevor Art. 139b BV jemals angewendet werden konnte.
#Entstehungsgeschichte und Aufhebung
Die verfassungsrechtlichen Grundlagen für den Rückzug von Volksinitiativen werden heute ausschliesslich in Art. 73 BPR geregelt. Das Bundesgericht hat in BGE 147 I 206 die entsprechende Rechtsprechung entwickelt:
BGE 147 I 206 vom 7. Oktober 2020
Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative nach Aufhebung einer Abstimmung durch das Bundesgericht
Die Rechtsprechung betrifft nicht Art. 139b BV, sondern die gesetzliche Regelung nach Art. 73 BPR und deren verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 139 BV.
«Der Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative ist unter den Voraussetzungen von Art. 73 BPR auch nach der Aufhebung einer Abstimmung durch das Bundesgericht möglich. [...] Art. 73 Abs. 2 BPR ist somit entsprechend seinem Wortlaut auch nach Aufhebung einer Volksabstimmung und bis zur erneuten Festsetzung eines Abstimmungstermins durch den Bundesrat anwendbar.»
#Rechtslage nach geltendem Verfassungsrecht
Da Art. 139b BV nie in Kraft trat, existiert keine spezifische Rechtsprechung zu dieser Bestimmung. Das Rückzugsrecht für Volksinitiativen wird heute ausschliesslich über Art. 73 BPR abgewickelt, dessen verfassungsrechtliche Grundlage sich aus Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 139 BV ergibt.
Die praktische Bedeutung dieser nie in Kraft getretenen Bestimmung beschränkt sich auf ihre verfassungsgeschichtliche Rolle als Teil der gescheiterten Reform der Volksrechte von 2002-2008.