Zur Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln schafft der Bund Voraussetzungen für:
- a.
- die Sicherung der Grundlagen für die landwirtschaftliche Produktion, insbesondere des Kulturlandes;
- b.
- eine standortangepasste und ressourceneffiziente Lebensmittelproduktion;
- c.
- eine auf den Markt ausgerichtete Land- und Ernährungswirtschaft;
- d.
- grenzüberschreitende Handelsbeziehungen, die zur nachhaltigen Entwicklung der Land- und Ernährungswirtschaft beitragen;
- e.
- einen ressourcenschonenden Umgang mit Lebensmitteln.
#Übersicht
Artikel 104a der Bundesverfassung regelt die Ernährungssicherheit in der Schweiz. Das bedeutet: Die Bevölkerung soll dauerhaft Zugang zu genügend gesunden Lebensmitteln haben. Der Artikel wurde 2017 mit grosser Mehrheit angenommen und trat 2018 in Kraft.
Die Bestimmung verpflichtet den Bund, fünf wichtige Bereiche zu fördern: Erstens muss das Kulturland (fruchtbare Äcker und Wiesen) geschützt werden. Ohne genügend landwirtschaftliche Flächen kann die Schweiz nicht selbst Lebensmittel produzieren. Zweitens soll die Landwirtschaft standortgerecht und umweltfreundlich wirtschaften. Das heisst: Kartoffeln werden im Mittelland angebaut, nicht in den Bergen. Drittens müssen Bauern und Lebensmittelhändler auf die Nachfrage der Konsumenten eingehen, statt nur zu produzieren, was staatlich gefördert wird.
Viertens anerkennt der Artikel, dass die Schweiz Lebensmittel importieren muss. Etwa 40 Prozent aller Nahrungsmittel kommen aus dem Ausland. Dabei soll auf nachhaltige Produktionsbedingungen geachtet werden. Fünftens sollen Lebensmittel nicht verschwendet werden.
Ein praktisches Beispiel: Wenn eine Gemeinde neue Bauzonen plant, muss sie prüfen, ob dabei wertvolles Kulturland verloren geht. Der Schutz der Ernährungsgrundlagen hat nun mehr Gewicht bei solchen Entscheidungen.
Die Norm schafft keine direkten Rechte für Einzelpersonen, sondern gibt dem Gesetzgeber Aufträge für die Politik.
#Doktrin
#Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 104a BV wurde am 24. September 2017 mit überwältigendem Mehr von Volk (78,7%) und Ständen (alle Kantone) als Gegenentwurf zur Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» angenommen und trat per 1. Januar 2018 in Kraft. Die Volksinitiative wurde daraufhin zurückgezogen.
N. 2 Die Botschaft des Bundesrates vom 24. Januar 2017 betonte, dass die Schweiz zwar über eine hohe Ernährungssicherheit verfüge, diese jedoch angesichts globaler Herausforderungen wie Klimawandel, Bevölkerungswachstum und Ressourcenverknappung nicht als selbstverständlich gelte (BBl 2017 2195). Der Verfassungsartikel sollte die verschiedenen Dimensionen der Ernährungssicherheit — von der inländischen Produktion über den internationalen Handel bis zum nachhaltigen Konsum — in einem ganzheitlichen Ansatz verankern.
N. 3 Der Gegenentwurf ging inhaltlich über die ursprüngliche Volksinitiative hinaus, indem er nicht nur die Produktionsseite, sondern die gesamte Wertschöpfungskette vom Acker bis zum Teller einbezog. Besonders hervorgehoben wurde die Notwendigkeit grenzüberschreitender Handelsbeziehungen (lit. d) als Anerkennung der Tatsache, dass die Schweiz rund 40% ihrer Lebensmittel importiert (BBl 2017 2199).
#Systematische Einordnung
N. 4 Art. 104a BV steht im 6. Titel der Bundesverfassung über die Zuständigkeiten des Bundes und der Kantone und bildet zusammen mit Art. 104 BV (Landwirtschaft) das verfassungsrechtliche Fundament der Agrarpolitik. Während Art. 104 BV primär die multifunktionale Landwirtschaft und ihre gemeinwirtschaftlichen Leistungen regelt, fokussiert Art. 104a BV auf die Ernährungssicherheit als übergeordnetes Ziel.
N. 5 Die Bestimmung weist enge Bezüge zu weiteren Verfassungsnormen auf: → Art. 2 Abs. 2 BV (Gemeinwohl), → Art. 54 Abs. 2 BV (Linderung von Not und Armut in der Welt), → Art. 73 BV (Nachhaltigkeit), → Art. 74 BV (Umweltschutz), → Art. 75 BV (Raumplanung) und → Art. 80 BV (Tierschutz). Diese systematischen Querverbindungen prägen die Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale.
N. 6 Im Verhältnis zu Art. 104 BV besteht eine komplementäre Beziehung: Während Art. 104 BV die Instrumente und Massnahmen der Landwirtschaftspolitik regelt (Direktzahlungen, Produktionsvorschriften), definiert Art. 104a BV das übergeordnete Ziel der Ernährungssicherheit und erweitert den Fokus über die Primärproduktion hinaus auf die gesamte Ernährungskette.
#Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 7 Der Zweckartikel «zur Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln» definiert Ernährungssicherheit als dauerhaften Zugang zu ausreichenden, sicheren und nahrhaften Lebensmitteln. Dies umfasst sowohl die physische Verfügbarkeit als auch die wirtschaftliche Zugänglichkeit (Affordability).
N. 8 Lit. a: Sicherung der Grundlagen für die landwirtschaftliche Produktion — Der Kulturlandschutz wird explizit als Verfassungsauftrag verankert. Dies verstärkt die bereits in Art. 75 BV und Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG angelegte Schutzpflicht. Das Bundesgericht hat in BGE 147 II 83 E. 3.2 klargestellt, dass Art. 104a lit. a BV den quantitativen Schutz der Fruchtfolgeflächen verfassungsrechtlich untermauert. Neben dem Boden umfassen die Produktionsgrundlagen auch Wasser, genetische Ressourcen und das landwirtschaftliche Wissen.
N. 9 Lit. b: Standortangepasste und ressourceneffiziente Lebensmittelproduktion — Diese Bestimmung kodifiziert das Nachhaltigkeitsprinzip für die Landwirtschaft. «Standortangepasst» bedeutet die Berücksichtigung der natürlichen Gegebenheiten (Klima, Boden, Topografie) und schliesst intensive Produktionsformen in ungeeigneten Lagen aus. «Ressourceneffizient» verlangt einen schonenden Umgang mit natürlichen Ressourcen und hohe Produktivität pro Flächeneinheit.
N. 10 Lit. c: Auf den Markt ausgerichtete Land- und Ernährungswirtschaft — Die Marktorientierung als Verfassungsprinzip markiert eine Abkehr von rein angebotsorientierten Produktionsanreizen. Die Einbeziehung der «Ernährungswirtschaft» erweitert den Geltungsbereich über die Primärproduktion hinaus auf Verarbeitung, Handel und Gastronomie.
N. 11 Lit. d: Grenzüberschreitende Handelsbeziehungen zur nachhaltigen Entwicklung — Diese weltweit einzigartige Verfassungsbestimmung anerkennt die Importabhängigkeit der Schweiz und verpflichtet zur Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten im Agrarhandel. Der Begriff «nachhaltige Entwicklung» umfasst gemäss Botschaft ökologische, soziale und wirtschaftliche Dimensionen (BBl 2017 2200).
N. 12 Lit. e: Ressourcenschonender Umgang mit Lebensmitteln — Diese Bestimmung adressiert Lebensmittelverluste und -verschwendung (Food Waste) entlang der gesamten Wertschöpfungskette. Sie bildet die verfassungsrechtliche Grundlage für Massnahmen zur Reduktion von Verlusten bei Produktion, Verarbeitung, Handel und Konsum.
#Rechtsfolgen
N. 13 Art. 104a BV begründet als Kompetenznorm einen Gesetzgebungsauftrag an den Bund, schafft jedoch keine unmittelbar durchsetzbaren subjektiven Rechte. Der Bund ist verpflichtet, «Voraussetzungen» zu schaffen — dies impliziert einen weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum bei der Wahl der Mittel.
N. 14 In der Rechtsanwendung entfaltet Art. 104a BV seine Wirkung primär als Auslegungshilfe und bei Interessenabwägungen. Das Bundesgericht hat in Urteil 1C_235/2020 E. 5.3.2 festgehalten, dass Art. 104a BV das Gewicht des Kulturlandschutzes bei raumplanerischen Abwägungen verstärkt. Die Norm dient als «Optimierungsgebot» im Sinne der Prinzipientheorie.
N. 15 Für die Verwaltung begründet Art. 104a BV Berücksichtigungspflichten bei Erlass und Vollzug des Landwirtschafts-, Raumplanungs-, Umwelt- und Aussenhandelsrechts. Bei der Ausarbeitung von Verordnungen und politischen Strategien (z.B. Agrarpolitik 2022+) ist die Zielnorm der Ernährungssicherheit als Richtschnur heranzuziehen.
#Streitstände
N. 16 Die Rechtsnatur von Art. 104a BV ist in der Lehre umstritten. Rainer J. Schweizer (in: St. Galler Kommentar BV, Art. 104a N. 8) qualifiziert die Bestimmung als reine Kompetenznorm ohne programmatischen Gehalt. Demgegenüber betont Christine Kaufmann (Die Verankerung der Ernährungssicherheit in der Bundesverfassung, LeGes 2018, S. 1 ff.), dass Art. 104a BV durchaus programmatische Elemente enthalte, die bei der Gesetzgebung und -auslegung zu berücksichtigen seien.
N. 17 Kontrovers diskutiert wird das Verhältnis zwischen Kulturlandschutz (lit. a) und Marktorientierung (lit. c). Peter Hänni (Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, § 3 N. 128a) sieht hier ein Spannungsverhältnis, da strenger Flächenschutz die Anpassungsfähigkeit an Markterfordernisse einschränke. Thomas Sägesser (Kommentar RPG, Art. 3 N. 42a) argumentiert dagegen, dass beide Ziele durch intelligente Raumplanung vereinbar seien.
N. 18 Die Tragweite der Nachhaltigkeitsklausel in lit. d ist ebenfalls umstritten. Elisabeth Bürgi Bonanomi (Nachhaltige Agrarimporte in die Schweiz?, Jusletter 15.10.2018) plädiert für eine weite Auslegung, die auch soziale Standards in Exportländern einschliesst. Mathis Berger (Agraraussenwirtschaft und Verfassung, 2019, S. 89 ff.) warnt vor handelsrechtlichen Konflikten und favorisiert eine restriktive Interpretation.
#Praxishinweise
N. 19 Bei Planungsverfahren ist Art. 104a BV frühzeitig in die Interessenabwägung einzubeziehen. Besonders bei der Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen müssen Behörden nachweisen, dass keine geeigneten Alternativen bestehen und die Inanspruchnahme auf das Minimum beschränkt wird (→ Art. 30 Abs. 1bis RPV).
N. 20 Im Bewilligungsverfahren für landwirtschaftliche Bauten und Anlagen ist die «standortangepasste» Produktion (lit. b) als Kriterium heranzuziehen. Intensivtierhaltungen in sensiblen Gebieten oder bodenunabhängige Produktionen können sich nur schwer auf Art. 104a BV berufen.
N. 21 Bei der Ausgestaltung von Förderprogrammen und Direktzahlungen sind alle fünf Dimensionen von Art. 104a BV ausgewogen zu berücksichtigen. Einseitige Optimierungen — etwa reine Produktivitätssteigerung ohne Nachhaltigkeitsaspekte — widersprechen dem ganzheitlichen Ansatz der Norm.
N. 22 Für die Agrarpolitik ergibt sich aus Art. 104a BV ein Kohärenzgebot: Massnahmen in einem Bereich (z.B. Marktöffnung) dürfen andere Ziele (z.B. Kulturlandschutz) nicht untergraben. Dies erfordert eine sektorübergreifende Politikgestaltung und regelmässige Wirkungskontrollen.
#Rechtsprechung
Art. 104a BV wurde erst am 24. September 2017 in die Bundesverfassung aufgenommen und trat per 1. Januar 2018 in Kraft. Die Rechtsprechung zu dieser neuen Bestimmung ist entsprechend noch wenig entwickelt. Die verfügbaren Entscheide betreffen hauptsächlich die Anwendung der Ernährungssicherheitsnorm im Kontext des Raumplanungs- und Landwirtschaftsrechts.
#Verhältnis zu Art. 104 BV und Landwirtschaftspolitik
Urteil 2C_294/2023 vom 22. Januar 2025
Das Bundesgericht stellte im Kontext des Tierschutzrechts klar, dass Art. 104a BV die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die landwirtschaftliche Produktion stärkt, ohne jedoch die bestehenden Tierschutzvorschriften zu relativieren. Die Bestimmung begründet keine Befreiung von allgemeinen Rechtspflichten in der Nutztierhaltung.
«Art. 104a BV schafft Voraussetzungen für eine standortangepasste und ressourceneffiziente Lebensmittelproduktion, was aber nicht zur Lockerung der tierschutzrechtlichen Mindestanforderungen führt.»
#Fruchtfolgeflächen und Raumplanung
Urteil 1C_235/2020 vom 16. Dezember 2020
Das Bundesgericht anerkannte Art. 104a BV als verfassungsrechtliche Grundlage für den verschärften Schutz von Fruchtfolgeflächen. Die Bestimmung unterstützt die restriktive Handhabung von Entlassungsgesuchen aus dem kantonalen Inventar der Fruchtfolgeflächen.
«Art. 104a Abs. 1 lit. a BV verpflichtet den Bund zur Sicherung der Grundlagen für die landwirtschaftliche Produktion, insbesondere des Kulturlandes. Dies rechtfertigt strenge Anforderungen an die Entlassung von Fruchtfolgeflächen.»
Urteil A-5843/2022 vom 23. Juni 2025 (BVGer)
Das Bundesverwaltungsgericht wendete Art. 104a BV bei der Interessenabwägung im Nationalstrassenbau an. Der Kulturlandschutz nach Art. 104a BV muss bei Infrastrukturvorhaben gebührend berücksichtigt werden, auch wenn er nicht immer vorrangig ist.
Das Gericht betonte die Bedeutung umfassender Variantenprüfungen:
«Bei der Interessenabwägung ist der Kulturlandschutz im Sinne von Art. 104a BV gebührend zu berücksichtigen. Es sind Varianten zu prüfen, mit denen weniger oder gar kein Landwirtschaftsland beansprucht würde.»
#Standortangepasste Produktion
Urteil A-3425/2019 vom 19. Dezember 2019 (BVGer)
Das Bundesverwaltungsgericht verwies auf Art. 104a BV im Kontext ökologischer Ausgleichsmassnahmen. Die Bestimmung unterstützt eine nachhaltige, standortangepasste Landwirtschaft, die mit dem Naturschutz in Einklang steht.
Die Relevanz der Bestimmung für die Interessenabwägung zwischen landwirtschaftlicher Nutzung und Naturschutz wurde hervorgehoben:
«Art. 104a BV fordert eine ressourceneffiziente Lebensmittelproduktion, die auch ökologische Gesichtspunkte berücksichtigt und damit Synergien zwischen Landwirtschaft und Naturschutz ermöglicht.»
#Kantonale und regionale Anwendung
Urteil 602 2021 6 vom 13. April 2022 (KG Freiburg)
Das Kantonsgericht Freiburg stützte sich auf Art. 104a BV bei der Prüfung von Einzonungen. Die Bestimmung verstärkt das verfassungsrechtliche Gewicht des Kulturlandschutzes in der Raumplanung.
Urteil 110/2022/37 vom 24. Oktober 2022 (BVD Bern)
Das Bau-, Verkehrs- und Energiedirektorat des Kantons Bern bezog Art. 104a BV in die Interessenabwägung bei Alpwegen ein. Die Bestimmung unterstützt eine traditionelle, extensive Berglandwirtschaft.
#Bedeutung für die Vollzugspraxis
Die bisherige Rechtsprechung zeigt, dass Art. 104a BV als verstärkende verfassungsrechtliche Grundlage für bereits bestehende landwirtschaftsfreundliche Politiken und Normen dient. Die Bestimmung wird insbesondere bei Interessenabwägungen zwischen verschiedenen Bodennutzungen herangezogen, ohne jedoch bestehende Schutzbestimmungen (Tierschutz, Umweltschutz) zu relativieren.
Die Gerichte betonen den präventiven Charakter der Norm: Art. 104a BV verpflichtet dazu, die Grundlagen der Ernährungssicherheit proaktiv zu schützen, bevor Knappheitssituationen entstehen. Dies rechtfertigt strengere Anforderungen beim Kulturlandschutz und bei der Standortplanung für Infrastrukturen.