Zur Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln schafft der Bund Voraussetzungen für:
- a.
- die Sicherung der Grundlagen für die landwirtschaftliche Produktion, insbesondere des Kulturlandes;
- b.
- eine standortangepasste und ressourceneffiziente Lebensmittelproduktion;
- c.
- eine auf den Markt ausgerichtete Land- und Ernährungswirtschaft;
- d.
- grenzüberschreitende Handelsbeziehungen, die zur nachhaltigen Entwicklung der Land- und Ernährungswirtschaft beitragen;
- e.
- einen ressourcenschonenden Umgang mit Lebensmitteln.
#Panoramica
L'articolo 104a della Costituzione federale disciplina la sicurezza alimentare in Svizzera. Ciò significa che la popolazione deve avere accesso permanente a sufficienti alimenti sani. L'articolo è stato accettato nel 2017 con grande maggioranza ed è entrato in vigore nel 2018.
La disposizione obbliga la Confederazione a promuovere cinque settori importanti: In primo luogo, le superfici coltive (campi e prati fertili) devono essere protette. Senza sufficienti superfici agricole, la Svizzera non può produrre autonomamente alimenti. In secondo luogo, l'agricoltura deve operare in modo adeguato al sito e rispettoso dell'ambiente. Ciò significa che le patate vengono coltivate nell'Altipiano, non in montagna. In terzo luogo, i contadini e i commercianti di prodotti alimentari devono rispondere alla domanda dei consumatori, invece di produrre solo ciò che viene promosso dallo Stato.
In quarto luogo, l'articolo riconosce che la Svizzera deve importare alimenti. Circa il 40 per cento di tutti gli alimenti proviene dall'estero. In questo contesto si deve fare attenzione a condizioni di produzione sostenibili. In quinto luogo, gli alimenti non devono essere sprecati.
Un esempio pratico: se un comune pianifica nuove zone edificabili, deve verificare se in tal modo si perdono preziose superfici coltive. La protezione delle basi alimentari ha ora maggior peso in tali decisioni.
La norma non crea diritti diretti per le singole persone, ma dà al legislatore mandati per la politica.
#Dottrina
#Storia della genesi
N. 1 L'art. 104a Cost. è stato adottato il 24 settembre 2017 con maggioranza schiacciante del Popolo (78,7%) e dei Cantoni (tutti i Cantoni) come controprogetto all'iniziativa popolare «Per la sicurezza alimentare» ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2018. L'iniziativa popolare è stata successivamente ritirata.
N. 2 Il messaggio del Consiglio federale del 24 gennaio 2017 sottolineava che, benché la Svizzera disponga di un'elevata sicurezza alimentare, questa non può essere data per scontata di fronte alle sfide globali come il cambiamento climatico, la crescita demografica e la scarsità delle risorse (FF 2017 2195). L'articolo costituzionale doveva ancorare le diverse dimensioni della sicurezza alimentare — dalla produzione nazionale al commercio internazionale fino al consumo sostenibile — in un approccio olistico.
N. 3 Il controprogetto andava oltre l'iniziativa popolare originaria dal punto di vista contenutistico, includendo non solo il lato della produzione, ma l'intera catena del valore dal campo al piatto. È stata particolarmente evidenziata la necessità di relazioni commerciali transfrontaliere (let. d) come riconoscimento del fatto che la Svizzera importa circa il 40% dei suoi alimenti (FF 2017 2199).
#Classificazione sistematica
N. 4 L'art. 104a Cost. si trova nel 6° Titolo della Costituzione federale sulle competenze della Confederazione e dei Cantoni e costituisce insieme all'art. 104 Cost. (agricoltura) il fondamento costituzionale della politica agricola. Mentre l'art. 104 Cost. disciplina principalmente l'agricoltura multifunzionale e le sue prestazioni di servizio pubblico, l'art. 104a Cost. si concentra sulla sicurezza alimentare come obiettivo superiore.
N. 5 La disposizione presenta stretti legami con altre norme costituzionali: → art. 2 cpv. 2 Cost. (bene comune), → art. 54 cpv. 2 Cost. (alleviamento di bisogni e povertà nel mondo), → art. 73 Cost. (sostenibilità), → art. 74 Cost. (protezione dell'ambiente), → art. 75 Cost. (pianificazione del territorio) e → art. 80 Cost. (protezione degli animali). Questi collegamenti sistematici trasversali caratterizzano l'interpretazione dei singoli elementi di fattispecie.
N. 6 Nel rapporto con l'art. 104 Cost. sussiste una relazione complementare: mentre l'art. 104 Cost. disciplina gli strumenti e le misure della politica agricola (pagamenti diretti, prescrizioni sulla produzione), l'art. 104a Cost. definisce l'obiettivo superiore della sicurezza alimentare ed estende il focus oltre la produzione primaria all'intera catena alimentare.
#Elementi di fattispecie / Contenuto della norma
N. 7 L'articolo di scopo «per garantire l'approvvigionamento della popolazione con derrate alimentari» definisce la sicurezza alimentare come accesso duraturo ad alimenti sufficienti, sicuri e nutrienti. Questo comprende sia la disponibilità fisica che l'accessibilità economica (affordability).
N. 8 Let. a: Salvaguardia delle basi per la produzione agricola — La protezione del paesaggio coltivo è esplicitamente ancorata come mandato costituzionale. Ciò rafforza l'obbligo di protezione già stabilito nell'art. 75 Cost. e nell'art. 3 cpv. 2 let. a LPT. Il Tribunale federale ha chiarito in DTF 147 II 83 consid. 3.2 che l'art. 104a let. a Cost. sostiene costituzionalmente la protezione quantitativa delle superfici per l'avvicendamento delle colture. Oltre al suolo, le basi produttive comprendono anche acqua, risorse genetiche e il sapere agricolo.
N. 9 Let. b: Produzione di derrate alimentari adeguata al territorio e efficace sotto il profilo delle risorse — Questa disposizione codifica il principio di sostenibilità per l'agricoltura. «Adeguata al territorio» significa la considerazione delle condizioni naturali (clima, suolo, topografia) ed esclude forme di produzione intensive in siti inadatti. «Efficace sotto il profilo delle risorse» richiede un uso parsimonioso delle risorse naturali e un'alta produttività per unità di superficie.
N. 10 Let. c: Economia agricola e alimentare orientata al mercato — L'orientamento al mercato come principio costituzionale segna un allontanamento da incentivi alla produzione puramente orientati all'offerta. L'inclusione dell'«economia alimentare» estende l'ambito di validità oltre la produzione primaria alla trasformazione, al commercio e alla gastronomia.
N. 11 Let. d: Relazioni commerciali transfrontaliere che contribuiscono allo sviluppo sostenibile — Questa disposizione costituzionale unica al mondo riconosce la dipendenza dalle importazioni della Svizzera e obbliga a considerare aspetti di sostenibilità nel commercio agricolo. Il termine «sviluppo sostenibile» comprende secondo il messaggio dimensioni ecologiche, sociali ed economiche (FF 2017 2200).
N. 12 Let. e: Impiego parsimonioso delle derrate alimentari — Questa disposizione affronta le perdite e lo spreco di alimenti (food waste) lungo l'intera catena del valore. Costituisce il fondamento costituzionale per misure di riduzione delle perdite nella produzione, trasformazione, commercio e consumo.
#Conseguenze giuridiche
N. 13 L'art. 104a Cost. come norma di competenza fonda un mandato legislativo per la Confederazione, ma non crea diritti soggettivi direttamente applicabili. La Confederazione è obbligata a creare «condizioni» — ciò implica un ampio margine di manovra legislativo nella scelta dei mezzi.
N. 14 Nell'applicazione del diritto l'art. 104a Cost. sviluppa il suo effetto principalmente come ausilio interpretativo e nelle ponderazioni di interessi. Il Tribunale federale ha stabilito nella sentenza 1C_235/2020 consid. 5.3.2 che l'art. 104a Cost. rafforza il peso della protezione del paesaggio coltivo nelle ponderazioni di pianificazione territoriale. La norma funge da «obbligo di ottimizzazione» nel senso della teoria dei principi.
N. 15 Per l'amministrazione l'art. 104a Cost. fonda obblighi di considerazione nell'emanazione e nell'esecuzione del diritto agricolo, della pianificazione del territorio, ambientale e del commercio estero. Nell'elaborazione di ordinanze e strategie politiche (p.es. Politica agricola 2022+) la norma obiettivo della sicurezza alimentare deve essere utilizzata come linea guida.
#Questioni controverse
N. 16 La natura giuridica dell'art. 104a Cost. è controversa in dottrina. Rainer J. Schweizer (in: Commentario di San Gallo Cost., art. 104a n. 8) qualifica la disposizione come pura norma di competenza senza contenuto programmatico. Al contrario Christine Kaufmann (L'ancoraggio della sicurezza alimentare nella Costituzione federale, LeGes 2018, p. 1 segg.) sottolinea che l'art. 104a Cost. contiene effettivamente elementi programmatici da considerare nella legislazione e nell'interpretazione.
N. 17 È controverso il rapporto tra protezione del paesaggio coltivo (let. a) e orientamento al mercato (let. c). Peter Hänni (Diritto della pianificazione, dell'edilizia e particolare della protezione dell'ambiente, 6a ed. 2016, § 3 n. 128a) vede qui un rapporto di tensione, poiché una protezione rigorosa delle superfici limiterebbe la capacità di adattamento alle esigenze del mercato. Thomas Sägesser (Commentario LPT, art. 3 n. 42a) argomenta invece che entrambi gli obiettivi sono compatibili attraverso una pianificazione territoriale intelligente.
N. 18 Anche la portata della clausola di sostenibilità nella let. d è controversa. Elisabeth Bürgi Bonanomi (Importazioni agricole sostenibili in Svizzera?, Jusletter 15.10.2018) propende per un'interpretazione ampia che includa anche standard sociali nei Paesi esportatori. Mathis Berger (Economia agricola estera e Costituzione, 2019, p. 89 segg.) mette in guardia da conflitti di diritto commerciale e favorisce un'interpretazione restrittiva.
#Indicazioni pratiche
N. 19 Nelle procedure di pianificazione l'art. 104a Cost. deve essere incluso precocemente nella ponderazione degli interessi. Particolarmente nell'utilizzazione di superfici per l'avvicendamento delle colture le autorità devono dimostrare che non esistono alternative adatte e che l'utilizzazione è limitata al minimo (→ art. 30 cpv. 1bis OPT).
N. 20 Nella procedura di autorizzazione per costruzioni e impianti agricoli la produzione «adeguata al territorio» (let. b) deve essere utilizzata come criterio. Allevamenti intensivi in zone sensibili o produzioni indipendenti dal suolo possono difficilmente invocare l'art. 104a Cost.
N. 21 Nella configurazione di programmi di promozione e pagamenti diretti tutte e cinque le dimensioni dell'art. 104a Cost. devono essere considerate in modo equilibrato. Ottimizzazioni unilaterali — ad esempio puro aumento della produttività senza aspetti di sostenibilità — contraddicono l'approccio olistico della norma.
N. 22 Per la politica agricola dall'art. 104a Cost. risulta un obbligo di coerenza: misure in un settore (p.es. apertura del mercato) non possono minare altri obiettivi (p.es. protezione del paesaggio coltivo). Ciò richiede una configurazione politica intersettoriale e controlli d'efficacia regolari.
#Giurisprudenza
L'art. 104a Cost. è stato inserito nella Costituzione federale soltanto il 24 settembre 2017 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2018. La giurisprudenza su questa nuova disposizione è ancora poco sviluppata. Le decisioni disponibili concernono principalmente l'applicazione della norma sulla sicurezza alimentare nel contesto del diritto della pianificazione del territorio e del diritto agrario.
#Rapporto con l'art. 104 Cost. e politica agricola
Sentenza 2C_294/2023 del 22 gennaio 2025
Il Tribunale federale ha chiarito nel contesto del diritto sulla protezione degli animali che l'art. 104a Cost. rafforza i fondamenti costituzionali per la produzione agricola, senza tuttavia relativizzare le prescrizioni vigenti sulla protezione degli animali. La disposizione non comporta un'esenzione dai doveri giuridici generali nella detenzione di animali da reddito.
«L'art. 104a Cost. crea le premesse per una produzione alimentare adattata al sito e efficiente nell'uso delle risorse, ma ciò non comporta un allentamento dei requisiti minimi del diritto sulla protezione degli animali.»
#Superfici per l'avvicendamento delle colture e pianificazione del territorio
Sentenza 1C_235/2020 del 16 dicembre 2020
Il Tribunale federale ha riconosciuto l'art. 104a Cost. come fondamento costituzionale per la protezione rafforzata delle superfici per l'avvicendamento delle colture. La disposizione sostiene la gestione restrittiva delle domande di dismissione dall'inventario cantonale delle superfici per l'avvicendamento delle colture.
«L'art. 104a cpv. 1 lett. a Cost. obbliga la Confederazione a garantire le basi per la produzione agricola, in particolare il territorio coltivo. Ciò giustifica requisiti severi per la dismissione delle superfici per l'avvicendamento delle colture.»
Sentenza A-5843/2022 del 23 giugno 2025 (TAF)
Il Tribunale amministrativo federale ha applicato l'art. 104a Cost. nella ponderazione degli interessi nella costruzione di strade nazionali. La protezione del territorio coltivo secondo l'art. 104a Cost. deve essere debitamente considerata nei progetti infrastrutturali, anche se non sempre ha la priorità.
Il Tribunale ha sottolineato l'importanza di esami completi delle varianti:
«Nella ponderazione degli interessi, la protezione del territorio coltivo nel senso dell'art. 104a Cost. deve essere debitamente considerata. Devono essere esaminate varianti che richiedano meno superficie agricola o nessuna superficie agricola.»
#Produzione adattata al sito
Sentenza A-3425/2019 del 19 dicembre 2019 (TAF)
Il Tribunale amministrativo federale ha fatto riferimento all'art. 104a Cost. nel contesto delle misure di compensazione ecologica. La disposizione sostiene un'agricoltura sostenibile e adattata al sito, che sia in armonia con la protezione della natura.
È stata evidenziata la rilevanza della disposizione per la ponderazione degli interessi tra uso agricolo e protezione della natura:
«L'art. 104a Cost. esige una produzione alimentare efficiente nell'uso delle risorse, che tenga conto anche degli aspetti ecologici e consenta così sinergie tra agricoltura e protezione della natura.»
#Applicazione cantonale e regionale
Sentenza 602 2021 6 del 13 aprile 2022 (TC Friburgo)
Il Tribunale cantonale di Friburgo si è basato sull'art. 104a Cost. nell'esame delle edificazioni in zona. La disposizione rafforza il peso costituzionale della protezione del territorio coltivo nella pianificazione del territorio.
Sentenza 110/2022/37 del 24 ottobre 2022 (BVD Berna)
La Direzione delle costruzioni, dei trasporti e dell'energia del Canton Berna ha incluso l'art. 104a Cost. nella ponderazione degli interessi per le strade alpine. La disposizione sostiene un'agricoltura montana tradizionale ed estensiva.
#Significato per la prassi esecutiva
La giurisprudenza finora emanata mostra che l'art. 104a Cost. serve come fondamento costituzionale rafforzativo per politiche e norme già esistenti favorevoli all'agricoltura. La disposizione viene utilizzata in particolare nelle ponderazioni degli interessi tra diversi usi del suolo, senza tuttavia relativizzare le disposizioni protettive esistenti (protezione degli animali, protezione dell'ambiente).
I tribunali sottolineano il carattere preventivo della norma: l'art. 104a Cost. obbliga a proteggere proattivamente le basi della sicurezza alimentare, prima che sorgano situazioni di penuria. Ciò giustifica requisiti più severi per la protezione del territorio coltivo e per la pianificazione della localizzazione delle infrastrutture.