Zur Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln schafft der Bund Voraussetzungen für:
- a.
- die Sicherung der Grundlagen für die landwirtschaftliche Produktion, insbesondere des Kulturlandes;
- b.
- eine standortangepasste und ressourceneffiziente Lebensmittelproduktion;
- c.
- eine auf den Markt ausgerichtete Land- und Ernährungswirtschaft;
- d.
- grenzüberschreitende Handelsbeziehungen, die zur nachhaltigen Entwicklung der Land- und Ernährungswirtschaft beitragen;
- e.
- einen ressourcenschonenden Umgang mit Lebensmitteln.
#Aperçu général
L'article 104a de la Constitution fédérale règle la sécurité alimentaire en Suisse. Cela signifie : la population doit avoir durablement accès à suffisamment d'aliments sains. L'article a été accepté en 2017 à une large majorité et est entré en vigueur en 2018.
Cette disposition oblige la Confédération à encourager cinq domaines importants : Premièrement, les terres cultivables (champs et prés fertiles) doivent être protégées. Sans suffisamment de surfaces agricoles, la Suisse ne peut pas produire elle-même des denrées alimentaires. Deuxièmement, l'agriculture doit fonctionner de manière adaptée au site et respectueuse de l'environnement. Cela signifie : les pommes de terre sont cultivées sur le Plateau, pas dans les montagnes. Troisièmement, les agriculteurs et les commerçants de denrées alimentaires doivent répondre à la demande des consommateurs, au lieu de produire seulement ce qui est encouragé par l'État.
Quatrièmement, l'article reconnaît que la Suisse doit importer des denrées alimentaires. Environ 40 pour cent de tous les aliments viennent de l'étranger. Il convient alors de veiller aux conditions de production durables. Cinquièmement, les aliments ne doivent pas être gaspillés.
Un exemple pratique : lorsqu'une commune planifie de nouvelles zones à bâtir, elle doit examiner si de précieuses terres cultivables sont perdues dans ce processus. La protection des bases de l'alimentation a désormais plus de poids dans de telles décisions.
La norme ne crée pas de droits directs pour les particuliers, mais donne au législateur des mandats pour la politique.
#Doctrine
#Historique
N. 1 L'art. 104a Cst. a été adopté le 24 septembre 2017 par une majorité écrasante du peuple (78,7%) et des cantons (tous les cantons) en tant que contre-projet à l'initiative populaire « Pour la sécurité alimentaire » et est entré en vigueur le 1er janvier 2018. L'initiative populaire a ensuite été retirée.
N. 2 Le message du Conseil fédéral du 24 janvier 2017 soulignait que, bien que la Suisse jouisse d'une sécurité alimentaire élevée, celle-ci ne peut être considérée comme acquise face aux défis globaux tels que le changement climatique, la croissance démographique et la raréfaction des ressources (FF 2017 2133). L'article constitutionnel devait ancrer les différentes dimensions de la sécurité alimentaire — de la production indigène au commerce international jusqu'à la consommation durable — dans une approche globale.
N. 3 Le contre-projet allait, sur le fond, au-delà de l'initiative populaire initiale en incluant non seulement l'aspect production, mais l'ensemble de la chaîne de valeur du champ à l'assiette. La nécessité de relations commerciales transfrontalières (let. d) a été particulièrement soulignée en reconnaissance du fait que la Suisse importe environ 40% de ses denrées alimentaires (FF 2017 2137).
#Classement systématique
N. 4 L'art. 104a Cst. figure dans le 6e titre de la Constitution fédérale sur les compétences de la Confédération et des cantons et forme, avec l'art. 104 Cst. (agriculture), le fondement constitutionnel de la politique agricole. Alors que l'art. 104 Cst. règle prioritairement l'agriculture multifonctionnelle et ses prestations d'intérêt général, l'art. 104a Cst. se concentre sur la sécurité alimentaire comme objectif supérieur.
N. 5 La disposition présente des liens étroits avec d'autres normes constitutionnelles : → Art. 2 al. 2 Cst. (bien commun), → Art. 54 al. 2 Cst. (réduction de la misère et de la pauvreté dans le monde), → Art. 73 Cst. (développement durable), → Art. 74 Cst. (protection de l'environnement), → Art. 75 Cst. (aménagement du territoire) et → Art. 80 Cst. (protection des animaux). Ces liens systématiques transversaux façonnent l'interprétation des différents éléments constitutifs.
N. 6 Dans le rapport à l'art. 104 Cst. existe une relation complémentaire : tandis que l'art. 104 Cst. règle les instruments et mesures de la politique agricole (paiements directs, prescriptions de production), l'art. 104a Cst. définit l'objectif supérieur de la sécurité alimentaire et élargit le focus au-delà de la production primaire à l'ensemble de la chaîne alimentaire.
#Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 7 L'article de finalité « en vue d'assurer l'approvisionnement de la population en denrées alimentaires » définit la sécurité alimentaire comme un accès durable à des denrées alimentaires suffisantes, sûres et nutritives. Cela comprend tant la disponibilité physique que l'accessibilité économique (Affordability).
N. 8 Let. a : Préservation des bases de la production agricole — La protection des terres cultivables est explicitement ancrée comme mandat constitutionnel. Ceci renforce l'obligation de protection déjà énoncée à l'art. 75 Cst. et à l'art. 3 al. 2 let. a LAT. Le Tribunal fédéral a précisé dans l'ATF 147 II 83 consid. 3.2 que l'art. 104a let. a Cst. étaie constitutionnellement la protection quantitative des surfaces d'assolement. Outre le sol, les bases de production comprennent également l'eau, les ressources génétiques et le savoir agricole.
N. 9 Let. b : Production de denrées alimentaires adaptée au site et utilisant les ressources de manière efficiente — Cette disposition codifie le principe de durabilité pour l'agriculture. « Adaptée au site » signifie la prise en compte des conditions naturelles (climat, sol, topographie) et exclut les formes de production intensive dans des sites inappropriés. « Utilisant les ressources de manière efficiente » exige un usage respectueux des ressources naturelles et une productivité élevée par unité de surface.
N. 10 Let. c : Agriculture et industrie agroalimentaire orientées vers le marché — L'orientation marché comme principe constitutionnel marque une rupture avec les incitations de production purement orientées vers l'offre. L'inclusion de l'« industrie agroalimentaire » étend le champ d'application au-delà de la production primaire à la transformation, au commerce et à la restauration.
N. 11 Let. d : Relations commerciales transfrontalières qui contribuent au développement durable — Cette disposition constitutionnelle unique au monde reconnaît la dépendance à l'importation de la Suisse et oblige à tenir compte des aspects de durabilité dans le commerce agricole. La notion de « développement durable » comprend, selon le message, les dimensions écologiques, sociales et économiques (FF 2017 2138).
N. 12 Let. e : Utilisation respectueuse des ressources naturelles dans la production de denrées alimentaires — Cette disposition s'adresse aux pertes et gaspillage alimentaires (Food Waste) le long de l'ensemble de la chaîne de valeur. Elle constitue la base constitutionnelle pour des mesures visant à réduire les pertes lors de la production, transformation, commerce et consommation.
#Conséquences juridiques
N. 13 L'art. 104a Cst., en tant que norme de compétence, fonde un mandat législatif pour la Confédération, mais ne crée pas de droits subjectifs directement exigibles. La Confédération est obligée de créer des « conditions » — ceci implique une large marge de manœuvre législative dans le choix des moyens.
N. 14 Dans l'application du droit, l'art. 104a Cst. déploie ses effets principalement comme aide à l'interprétation et lors de pesées d'intérêts. Le Tribunal fédéral a précisé dans l'arrêt 1C_235/2020 consid. 5.3.2 que l'art. 104a Cst. renforce le poids de la protection des terres cultivables lors de pesées d'aménagement du territoire. La norme sert de « commandement d'optimisation » au sens de la théorie des principes.
N. 15 Pour l'administration, l'art. 104a Cst. fonde des obligations de prise en considération lors de l'édiction et de l'exécution du droit agricole, de l'aménagement du territoire, de l'environnement et du commerce extérieur. Lors de l'élaboration d'ordonnances et de stratégies politiques (p. ex. Politique agricole 2022+), la norme de finalité de la sécurité alimentaire doit servir de ligne directrice.
#Points litigieux
N. 16 La nature juridique de l'art. 104a Cst. est controversée dans la doctrine. Rainer J. Schweizer (in : St. Galler Kommentar BV, Art. 104a N. 8) qualifie la disposition comme pure norme de compétence sans contenu programmatique. À l'inverse, Christine Kaufmann (Die Verankerung der Ernährungssicherheit in der Bundesverfassung, LeGes 2018, p. 1 ss) souligne que l'art. 104a Cst. contient bien des éléments programmatiques qui doivent être pris en compte lors de la législation et de l'interprétation.
N. 17 Le rapport entre protection des terres cultivables (let. a) et orientation marché (let. c) fait l'objet de discussions controversées. Peter Hänni (Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6e éd. 2016, § 3 N. 128a) y voit une tension, car une protection stricte des surfaces limite la capacité d'adaptation aux exigences du marché. Thomas Sägesser (Kommentar RPG, Art. 3 N. 42a) argumente au contraire que les deux objectifs sont conciliables par un aménagement du territoire intelligent.
N. 18 La portée de la clause de durabilité de la let. d est également controversée. Elisabeth Bürgi Bonanomi (Nachhaltige Agrarimporte in die Schweiz?, Jusletter 15.10.2018) plaide pour une interprétation large qui inclut également les standards sociaux dans les pays exportateurs. Mathis Berger (Agraraussenwirtschaft und Verfassung, 2019, p. 89 ss) met en garde contre des conflits de droit commercial et favorise une interprétation restrictive.
#Indications pratiques
N. 19 Lors de procédures de planification, l'art. 104a Cst. doit être intégré précocement dans la pesée d'intérêts. Particulièrement lors de l'utilisation de surfaces d'assolement, les autorités doivent démontrer qu'aucune alternative appropriée n'existe et que l'utilisation est limitée au minimum (→ Art. 30 al. 1bis OAT).
N. 20 Dans la procédure d'autorisation pour des constructions et installations agricoles, la production « adaptée au site » (let. b) doit être utilisée comme critère. Les détentions intensives d'animaux dans des zones sensibles ou les productions indépendantes du sol peuvent difficilement se prévaloir de l'art. 104a Cst.
N. 21 Lors de la conception de programmes d'encouragement et de paiements directs, toutes les cinq dimensions de l'art. 104a Cst. doivent être prises en compte de manière équilibrée. Les optimisations unilatérales — par exemple une pure augmentation de productivité sans aspects de durabilité — contredisent l'approche globale de la norme.
N. 22 Pour la politique agricole résulte de l'art. 104a Cst. un commandement de cohérence : les mesures dans un domaine (p. ex. ouverture du marché) ne doivent pas saper d'autres objectifs (p. ex. protection des terres cultivables). Ceci exige une conception politique intersectorielle et des contrôles d'efficacité réguliers.
#Jurisprudence
L'art. 104a Cst. n'a été intégré dans la Constitution fédérale que le 24 septembre 2017 et est entré en vigueur le 1er janvier 2018. La jurisprudence relative à cette nouvelle disposition est par conséquent encore peu développée. Les arrêts disponibles concernent principalement l'application de la norme sur la sécurité alimentaire dans le contexte du droit de l'aménagement du territoire et du droit agricole.
#Rapport à l'art. 104 Cst. et politique agricole
Arrêt 2C_294/2023 du 22 janvier 2025
Le Tribunal fédéral a précisé dans le contexte du droit de la protection des animaux que l'art. 104a Cst. renforce les fondements constitutionnels de la production agricole, sans toutefois relativiser les prescriptions existantes de protection des animaux. La disposition ne fonde aucune exemption des obligations juridiques générales dans la détention d'animaux de rente.
« L'art. 104a Cst. crée les conditions d'une production alimentaire adaptée au site et efficace en ressources, mais cela ne conduit pas à un assouplissement des exigences minimales du droit de la protection des animaux. »
#Surfaces d'assolement et aménagement du territoire
Arrêt 1C_235/2020 du 16 décembre 2020
Le Tribunal fédéral a reconnu l'art. 104a Cst. comme fondement constitutionnel pour la protection renforcée des surfaces d'assolement. La disposition soutient la gestion restrictive des demandes de déclassement de l'inventaire cantonal des surfaces d'assolement.
« L'art. 104a al. 1 let. a Cst. oblige la Confédération à préserver les bases de la production agricole, notamment les terres cultivables. Cela justifie des exigences strictes pour le déclassement de surfaces d'assolement. »
Arrêt A-5843/2022 du 23 juin 2025 (TAF)
Le Tribunal administratif fédéral a appliqué l'art. 104a Cst. lors de la pesée des intérêts dans la construction d'autoroutes nationales. La protection des terres cultivables selon l'art. 104a Cst. doit être dûment prise en compte dans les projets d'infrastructure, même si elle n'est pas toujours prioritaire.
Le tribunal a souligné l'importance d'examens complets des variantes :
« Lors de la pesée des intérêts, la protection des terres cultivables au sens de l'art. 104a Cst. doit être dûment prise en compte. Il faut examiner des variantes qui nécessiteraient moins ou aucune terre agricole. »
#Production adaptée au site
Arrêt A-3425/2019 du 19 décembre 2019 (TAF)
Le Tribunal administratif fédéral s'est référé à l'art. 104a Cst. dans le contexte de mesures de compensation écologique. La disposition soutient une agriculture durable et adaptée au site, en harmonie avec la protection de la nature.
La pertinence de la disposition pour la pesée des intérêts entre l'utilisation agricole et la protection de la nature a été soulignée :
« L'art. 104a Cst. exige une production alimentaire efficace en ressources, qui tient également compte des aspects écologiques et permet ainsi des synergies entre l'agriculture et la protection de la nature. »
#Application cantonale et régionale
Arrêt 602 2021 6 du 13 avril 2022 (TC Fribourg)
Le Tribunal cantonal de Fribourg s'est appuyé sur l'art. 104a Cst. lors de l'examen de mises en zone. La disposition renforce le poids constitutionnel de la protection des terres cultivables dans l'aménagement du territoire.
Arrêt 110/2022/37 du 24 octobre 2022 (DTEE Berne)
La Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie du canton de Berne a intégré l'art. 104a Cst. dans la pesée des intérêts concernant les chemins d'alpage. La disposition soutient une agriculture de montagne traditionnelle et extensive.
#Signification pour la pratique d'exécution
La jurisprudence jusqu'à présent montre que l'art. 104a Cst. sert de fondement constitutionnel renforçant pour des politiques et normes déjà existantes favorables à l'agriculture. La disposition est notamment invoquée lors de pesées d'intérêts entre différentes utilisations du sol, sans toutefois relativiser les dispositions de protection existantes (protection des animaux, protection de l'environnement).
Les tribunaux soulignent le caractère préventif de la norme : l'art. 104a Cst. oblige à protéger proactivement les bases de la sécurité alimentaire, avant que des situations de pénurie ne surviennent. Cela justifie des exigences plus strictes pour la protection des terres cultivables et pour la planification d'implantation d'infrastructures.