#1. Genesi storica
N. 1 La competenza della Confederazione per la promozione cinematografica è stata sancita per la prima volta esplicitamente nella Costituzione con la revisione totale della Costituzione federale del 1999. In precedenza, la promozione cinematografica federale si basava sull'art. 27ter aConst (competenza culturale generale). Il Messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 284 seg.) sottolinea che l'art. 71 Cost. stabilisce una competenza di promozione specifica per il cinema, che va oltre la competenza culturale generale. Il costituente ha così voluto riconoscere la particolare importanza del cinema come bene culturale e fattore economico.
N. 2 La genesi della norma va compresa nel contesto della politica cinematografica europea. La Convenzione europea sulla coproduzione cinematografica (RS 0.443.2) e la politica audiovisiva dell'UE hanno plasmato in modo determinante la configurazione della promozione cinematografica svizzera. In dottrina si rileva che l'ancoraggio costituzionale rappresentava anche una risposta alla crescente internazionalizzazione del mercato cinematografico.
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 71 Cost. è collocato sistematicamente nella 3ª sezione del 3° titolo (Confederazione, Cantoni e Comuni) sotto le competenze della Confederazione. La disposizione forma, insieme con → l'art. 69 Cost. (Cultura) e → l'art. 70 Cost. (Lingue), l'ambito di competenza politico-culturale della Confederazione. A differenza della competenza culturale generale secondo l'art. 69 cpv. 2 Cost., che è configurata in modo sussidiario, l'art. 71 Cost. costituisce una competenza federale autonoma.
N. 4 La classificazione dell'art. 71 Cost. come competenza parallela o concorrente è controversa in dottrina. L'opinione prevalente (Aubert/Mahon, Biaggini, Birchmeier, Geiser/Graber in SG Komm. Cost., art. 71) la qualifica come competenza parallela della Confederazione e dei Cantoni. Il Consiglio federale (Mess. Cost.), Borghi (Cost. 1874) e Thürer et al. vi vedono una competenza concorrente. Un'opinione dottrinale classifica l'art. 71 come norma di competenza speciale nell'ambito della cultura.
N. 5 La delimitazione rispetto ad altre disposizioni costituzionali è significativa: → l'art. 93 Cost. (Radio e televisione) disciplina i media elettronici, mentre l'art. 71 Cost. riguarda specificamente la produzione cinematografica e la cultura cinematografica. → L'art. 103 Cost. (Politica strutturale) può essere rilevante per gli aspetti economici della promozione cinematografica. Il rapporto con → l'art. 95 cpv. 1 Cost. (attività lucrativa privata) deve essere considerato nelle misure di promozione statali.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 6 Il concetto di film dell'art. 71 Cost. va inteso in senso ampio. In dottrina è descritto come opere audiovisive indipendentemente dal supporto. La configurazione concreta avviene tramite la legge sul cinema (LCin), che all'art. 2 LCin definisce i film come sequenze di immagini, con o senza suono, fissate su un supporto e proiettabili con mezzi tecnici. Sono esclusi secondo l'art. 16 LCin i film pubblicitari, industriali e didattici nonché le pure produzioni televisive.
N. 7 Produzione cinematografica e cultura cinematografica (cpv. 1) vanno intesi come concetti complementari. La produzione cinematografica comprende tutte le fasi di realizzazione di un film dallo sviluppo della sceneggiatura alla produzione fino alla postproduzione. La cultura cinematografica si riferisce alla mediazione, proiezione, archiviazione e confronto critico con il cinema. In dottrina si sottolinea che entrambi gli aspetti stanno sullo stesso piano.
N. 8 La competenza di promozione ("può promuovere") concede alla Confederazione un margine di valutazione. Non si tratta di un obbligo di promozione, ma di una norma facoltativa. La Confederazione è libera di decidere se e in quale misura fare uso di questa competenza. L'opinione prevalente sottolinea il carattere sussidiario della competenza federale (n. 24: "La competenza di promozione della Confederazione ha un carattere sussidiario").
N. 9 Diversità e qualità (cpv. 2) sono gli obiettivi centrali della competenza regolatoria. La diversità si riferisce sia alla varietà culturale e linguistica sia ai diversi generi e formati cinematografici. Il concetto di qualità è aperto e comprende aspetti artistici, tecnici e contenutistici. Graber (Die "Einverleiherklausel", sic! 2014, 1 segg.) richiama l'attenzione sulle sfide dell'assicurazione della qualità nell'era digitale.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 10 Dall'art. 71 cpv. 1 Cost. deriva la competenza della Confederazione a emanare misure di promozione. Queste si concretizzano nella legge sul cinema sotto forma di contributi di promozione selettivi (art. 4–8 LCin), contributi di promozione dipendenti dal successo (art. 9–12 LCin) e misure di promozione legate alla sede (art. 13–15 LCin). Il Tribunale federale nella sentenza 2C_614/2015 ha chiarito che si tratta di sussidi discrezionali senza diritto legale.
N. 11 L'art. 71 cpv. 2 Cost. autorizza la Confederazione ad adottare misure regolatorie. Il tipo di competenza secondo il cpv. 2 è controverso: Geiser/Graber (SG Komm. Cost.) e Nobel/Weber (Diritto dei media, 339) vi vedono una competenza esclusiva, mentre il Messaggio Cost., Biaggini e Borghi (Cost. 1874) partono da una competenza legislativa concorrente (successivamente derogatoria).
N. 12 Le misure di promozione devono rispettare i limiti costituzionali, in particolare → l'art. 5 Cost. (principio dello Stato di diritto), → l'art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica) e → l'art. 127 Cost. (principi di tassazione). Il divieto di censura secondo → l'art. 17 cpv. 2 Cost. pone limiti al controllo contenutistico tramite criteri di promozione (cfr. Krüsi, Das Zensurverbot, 2011).
#5. Controversie dottrinali
N. 13 Il tipo di competenza federale nella promozione cinematografica è il punto controverso centrale. L'opinione prevalente (Aubert/Mahon, Biaggini, Birchmeier, Geiser/Graber in SG Komm. Cost.) la qualifica come competenza parallela, che consente un'attività simultanea di Confederazione e Cantoni. Al contrario, il Consiglio federale (Mess. Cost.), Borghi (Cost. 1874) e Thürer et al. sostengono la concezione di una competenza concorrente, nella quale i Cantoni possono agire solo nella misura in cui la Confederazione non fa uso della sua competenza.
N. 14 Un'altra controversia riguarda la portata della promozione della qualità. Mentre Huster (Die ethische Neutralität des Staates, 2002) richiede una valutazione statale della qualità prudente, Graber/Hördegen (Filmwirtschaftsrecht, 2005, 350 segg.) propugnano un controllo attivo della qualità tramite criteri di promozione differenziati. Il Tribunale amministrativo federale nella sentenza B-5140/2023 ha stabilito che le esclusioni generali di determinati formati (p. es. serie) violano il principio di legalità.
N. 15 La delimitazione tra produzione cinematografica e televisiva rimane controversa. Mentre la prassi precedente (JAAC 60.14) prevedeva una separazione rigorosa, la dottrina più recente (Bader/Egloff, AJP 2000, 1396 segg.; Weber/Unternährer/Zulauf, Diritto cinematografico svizzero, 2003) riconosce la crescente convergenza dei media. La questione è praticamente rilevante per l'applicabilità della promozione cinematografica alle produzioni in streaming.
#6. Indicazioni pratiche
N. 16 Nella presentazione di domande di promozione cinematografica bisogna considerare la composizione delle commissioni di valutazione. JAAC 68.14 chiarisce che errori procedurali nella formazione della commissione possono portare alla nullità delle raccomandazioni. Il rispetto dell'ordinanza sulle commissioni (RS 172.31) è obbligatorio.
N. 17 Per le coproduzioni internazionali valgono requisiti speciali. Il Tribunale amministrativo federale nella sentenza C-7433/2009 ha confermato una partecipazione minima del 20% per le coproduzioni ufficiali. Con una quota svizzera inferiore al 5% dei costi totali di produzione non è possibile alcuna promozione secondo JAAC 69.107. Deve essere rispettata la Convenzione europea sulla coproduzione cinematografica (RS 0.443.2).
N. 18 La prassi di promozione si sviluppa dinamicamente. La recente sentenza B-5140/2023 mostra che le autorità di promozione devono adattare la loro prassi alle forme di produzione e distribuzione modificate. Le serie documentaristiche sono in linea di principio promuovibili. La trasformazione digitale del mercato cinematografico richiede un'interpretazione flessibile dei criteri di promozione (cfr. Graber, sic! 2014, 1 segg.).
N. 19 Nella configurazione della promozione cinematografica cantonale bisogna considerare la ripartizione costituzionale delle competenze. Indipendentemente dalla qualificazione come competenza parallela o concorrente, ai Cantoni rimane un margine di configurazione per misure di promozione complementari. Il coordinamento con la promozione federale avviene tramite l'art. 19 LCin. Il Tribunale amministrativo di Berna nella sentenza 100 2014 194 ha confermato l'ammissibilità della promozione culturale cantonale per progetti cinematografici.