#1. Storia della genesi
N. 1 L'art. 159 Cost. disciplina il quorum deliberativo e la formazione delle decisioni dell'Assemblea federale. La disposizione corrisponde sostanzialmente agli art. 78 e 82 della vecchia Costituzione federale del 1874, ma è stata sistematicamente riorganizzata nel quadro della revisione totale e precisata su alcuni punti (FF 1997 I 1, 387).
N. 2 Il Messaggio relativo a una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 stabilisce che la disciplina del quorum deliberativo e della formazione delle decisioni appartiene alle norme organizzative fondamentali di ogni parlamento (FF 1997 I 387). L'ancoraggio costituzionale di questi principi deve assicurare la legittimazione democratica delle decisioni parlamentari e impedire l'arbitrio nella formazione delle decisioni.
N. 3 Le maggioranze qualificate di cui al capoverso 3 sono state ampliate rispetto alla vecchia Costituzione federale. In particolare, la dichiarazione d'urgenza delle leggi federali (lett. a) è stata espressamente inclusa ex novo, dopo che tale prassi era già stata sviluppata sotto la vecchia Costituzione. Le soglie per le decisioni finanziarie (lett. b) sono state trasferite dalla Legge federale sul preventivo della Confederazione nella Costituzione.
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 159 Cost. si trova nella sezione 2 del capitolo 5 sulle autorità federali ed è parte delle norme organizzative dell'Assemblea federale (art. 148–173 Cost.). La disposizione è strettamente collegata con:
N. 5 La concretizzazione avviene nella Legge sul Parlamento (LParl, RS 171.10), in particolare negli art. 58 segg. LParl sul quorum deliberativo e negli art. 71 segg. LParl sulla formazione delle decisioni. I regolamenti di entrambe le Camere contengono ulteriori disposizioni d'esecuzione.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
#3.1 Quorum di presenza (cpv. 1)
N. 6 Il quorum deliberativo presuppone che sia presente la maggioranza dei membri di una Camera. Ciò significa nel Consiglio nazionale almeno 101 dei 200 membri, nel Consiglio degli Stati almeno 24 dei 46 membri. Questo quorum di presenza vale per tutte le deliberazioni, indipendentemente dalla portata dell'affare.
N. 7 Secondo la dottrina (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 1665), per «presente» si intende la presenza fisica nell'aula del Consiglio. Non sono ammesse sostituzioni. Il controllo della presenza avviene nella prassi mediante rilevamento elettronico della presenza. Le presidenze dei Consigli accertano il quorum deliberativo solo su richiesta (art. 58 cpv. 2 LParl).
#3.2 Maggioranza di voto (cpv. 2)
N. 8 La formazione ordinaria delle decisioni avviene con la maggioranza dei votanti (maggioranza semplice). Le astensioni e i voti nulli non sono conteggiati. In caso di parità di voti, il presidente ha voto decisivo (art. 73 LParl).
N. 9 La formulazione «in entrambi i Consigli e nell'Assemblea federale plenaria» chiarisce che il principio maggioritario vale sia per le deliberazioni separate che per le sedute congiunte. Ciò riguarda in particolare le elezioni da parte dell'Assemblea federale plenaria (→ art. 157 Cost.).
#3.3 Maggioranze qualificate (cpv. 3)
N. 10 Per determinate decisioni la Costituzione richiede l'approvazione della maggioranza dei membri di ciascun Consiglio (maggioranza assoluta). Ciò significa nel Consiglio nazionale almeno 101, nel Consiglio degli Stati almeno 24 voti, indipendentemente dal numero dei presenti.
N. 11 La dichiarazione d'urgenza delle leggi federali (lett. a) consente l'entrata in vigore immediata prima della scadenza del termine referendario. Il Tribunale federale ha stabilito che la clausola d'urgenza deve essere interpretata restrittivamente, poiché limita i diritti referendari degli aventi diritto di voto (DTF 147 I 420 consid. 4.2). I presupposti materiali dell'urgenza sono disciplinati nell'→ art. 165 Cost.
N. 12 Le soglie finanziarie (lett. b) ammontano a 20 milioni di franchi per le uscite non ricorrenti e a 2 milioni di franchi per le uscite ricorrenti. Come uscite «nuove» si considerano quelle che non sono già previste in una legge o in un decreto federale di obbligatorietà generale. Determinante è l'importo totale di un credito, non le singole tranche.
N. 13 L'aumento delle uscite totali in caso di fabbisogno di pagamenti straordinario (lett. c) si riferisce all'→ art. 126 cpv. 3 Cost. (freno all'indebitamento). Questa disposizione consente in situazioni straordinarie (grave recessione, catastrofi naturali) un superamento del limite massimo delle uscite.
#3.4 Indicizzazione (cpv. 4)
N. 14 L'Assemblea federale può adeguare le soglie finanziarie al rincaro mediante ordinanza. Ciò costituisce un'eccezione al principio secondo cui le disposizioni costituzionali possono essere modificate solo mediante modifica della Costituzione. La delega è strettamente limitata a un adeguamento puramente matematico al rincaro (Biaggini, Kommentar BV, art. 159 N. 11).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 15 Le decisioni prese senza il quorum richiesto sono nulle. In caso di violazione del quorum di presenza (cpv. 1), il quorum deliberativo può tuttavia essere censurato solo se è stata presentata una relativa richiesta prima della votazione (art. 58 cpv. 2 LParl).
N. 16 La violazione delle maggioranze qualificate richieste (cpv. 3) comporta il rigetto della proposta. Una successiva «sanazione» mediante nuova votazione non è possibile; l'affare deve essere ripresentato.
N. 17 Gli atti parlamentari secondo l'→ art. 189 cpv. 4 Cost. non possono in linea di principio essere impugnati presso il Tribunale federale. Esiste un'eccezione per gravi vizi procedurali che possono essere censurati come arbitrio nel quadro di un controllo astratto delle norme (DTF 133 I 178 consid. 3.2).
#5. Controversie
N. 18 È controverso se il quorum deliberativo debba essere valutato secondo gli stessi criteri anche per le sedute elettroniche o ibride. Ehrenzeller (St. Galler Kommentar, art. 159 N. 5) sostiene che «presenza» presuppone la presenza fisica. Graf (Die Organisation der Bundesversammlung, pag. 234) propugna invece un'interpretazione funzionale che comprenda anche la partecipazione virtuale, purché l'identità dei partecipanti sia stabilita senza dubbio e sia garantita una partecipazione equivalente.
N. 19 È anche discussa in modo controverso la portata dell'adeguamento al rincaro secondo il cpv. 4. Sägesser interpreta la competenza in senso restrittivo e consente solo un adeguamento all'indice nazionale dei prezzi al consumo. Vallender (St. Galler Kommentar, art. 159 N. 12) ritiene ammissibile una certa flessibilità, ad esempio l'uso di specifici indici parziali.
#6. Indicazioni per la prassi
N. 20 Le richieste di accertamento del quorum deliberativo sono strumenti tattici dell'opposizione parlamentare. Devono essere presentate prima dell'inizio della votazione e comportano l'interruzione delle deliberazioni finché non è raggiunto il quorum.
N. 21 Per i progetti finanziari occorre verificare tempestivamente se sono raggiunte le soglie secondo il cpv. 3 lett. b. Determinante è l'importo totale su tutta la durata dell'impegno. La suddivisione in tranche annuali per eludere la maggioranza qualificata è inammissibile.
N. 22 La dichiarazione d'urgenza dovrebbe essere utilizzata con moderazione. Il Tribunale federale non esamina direttamente gli atti parlamentari, ma l'interpretazione restrittiva dell'urgenza può essere rilevante nella successiva applicazione della legge.
N. 23 Per la prassi dell'Assemblea federale plenaria è da notare che lì non si tengono dichiarazioni di gruppo e le votazioni avvengono in linea di principio a scrutinio segreto (art. 71 cpv. 2 LParl). La maggioranza assoluta ammonta a 124 voti.