#1. Genesi storica

N. 1 L'ancoraggio del diritto parlamentare di iniziativa e di proposta nell'art. 160 Cost. è avvenuto nel quadro della revisione totale della Costituzione federale del 1999. La norma ha trasferito nella nuova Costituzione la prassi parlamentare esistente dal 1848 e ha così codificato diritti democratici di partecipazione consolidati (FF 1997 I 1, 404). Il costituente ha voluto ancorare espressamente a livello costituzionale gli strumenti parlamentari per la formazione delle politiche e sottolineare così la loro importanza fondamentale per il sistema parlamentare svizzero.

N. 2 La distinzione tra diritto di iniziativa (cpv. 1) e diritto di proposta (cpv. 2) era già delineata nella vecchia Costituzione federale e fu deliberatamente mantenuta nell'aggiornamento. Mentre il diritto di iniziativa permette il lancio di nuovi affari, il diritto di proposta si riferisce alla partecipazione nella formazione di deliberazioni già pendenti. Questa bipartizione riflette le diverse fasi del processo legislativo parlamentare.

#2. Inquadramento sistematico

N. 3 L'art. 160 Cost. si trova nel 2° capitolo del 5° titolo sui Poteri federali ed è parte delle disposizioni sull'Assemblea federale (art. 148–173 Cost.). La norma forma, insieme all'→ art. 161 Cost. (Divieto di istruzioni) e all'→ art. 162 Cost. (Immunità), il fondamento costituzionale per l'indipendenza dell'attività parlamentare. Nel contesto del principio di separazione dei poteri (→ art. 144 Cost.), l'art. 160 Cost. assicura la competenza d'iniziativa legislativa nei confronti dell'esecutivo.

N. 4 Le disposizioni d'esecuzione si trovano nella Legge sul Parlamento (LParl, RS 171.10), in particolare negli art. 107–136 LParl per le iniziative parlamentari, le mozioni e i postulati. Il rapporto con i diritti politici dei cittavini (→ art. 136–142 Cost.) è complementare: mentre l'iniziativa popolare emana direttamente dal popolo, l'art. 160 Cost. permette ai rappresentanti eletti e agli attori istituzionali di avviare processi legislativi.

#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma

N. 5 Aventi diritto di iniziativa (cpv. 1): La cerchia degli aventi diritto di iniziativa comprende quattro categorie:

• Ogni singolo membro del Consiglio (iniziativa individuale)
• Ogni gruppo parlamentare come raggruppamento parlamentare (iniziativa di gruppo)
• Ogni commissione parlamentare (iniziativa di commissione)
• Ogni Cantone (iniziativa cantonale)

Il diritto di iniziativa spetta a questi attori autonomamente e indipendentemente gli uni dagli altri. Un numero minimo di sostenitori non è prescritto a livello costituzionale, ma può essere disciplinato regolamentarmente.

N. 6 Aventi diritto di proposta (cpv. 2): Il diritto di proposta per gli affari pendenti spetta solo a due categorie:

• Ai membri del Consiglio
• Al Consiglio federale come collegio

È degno di nota che i gruppi, le commissioni e i Cantoni non hanno un diritto di proposta costituzionale. Il Consiglio federale ottiene attraverso il cpv. 2 una posizione privilegiata nel procedimento legislativo, benché non possieda un diritto di iniziativa secondo il cpv. 1.

N. 7 Oggetto: Le "iniziative" nel senso del cpv. 1 comprendono secondo la dottrina dominante tutti gli interventi parlamentari che mirano alla creazione, modifica o abrogazione del diritto federale (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentario di San Gallo alla Cost., 4ª ed. 2023, art. 160 n. 8). Il concetto è da intendere ampiamente e comprende le iniziative parlamentari in senso stretto, ma anche mozioni e postulati.

#4. Effetti giuridici

N. 8 Il diritto di iniziativa fonda una pretesa costituzionale al trattamento formale dell'intervento nel procedimento parlamentare. I Consigli sono obbligati a deliberare sulle iniziative presentate e a decidere su di esse. Un rifiuto del trattamento violerebbe il diritto costituzionale.

N. 9 Il diritto di proposta garantisce la possibilità di influenza concreta sul contenuto dei progetti durante la deliberazione parlamentare. Le proposte possono essere dirette a modifiche, integrazioni, soppressioni o rinvii. Il Consiglio deve votare sulle proposte presentate; un non-trattamento è inammissibile.

N. 10 L'esercizio dei diritti secondo l'art. 160 Cost. è sottoposto all'autonomia parlamentare e in linea di principio non è giustiziale. Come stabilisce il Tribunale federale in DTF 146 I 145 consid. 4.3, le istanze di politica gestionale sono da presentare primariamente attraverso questi diritti democratici di partecipazione e non attraverso la via della tutela giuridica.

#5. Questioni controverse

N. 11 Portata del diritto cantonale di iniziativa: La portata esatta dell'iniziativa cantonale è controversa. Mentre Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Diritto dello Stato federale, 10ª ed. 2020, n. 1685) sostengono un'interpretazione ampia che comprende anche istanze di politica generale, una concezione più restrittiva propende per una limitazione alle istanze federalistiche (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale, 3ª ed. 2016, § 13 n. 34). La prassi mostra tuttavia che le iniziative cantonali sono tematicamente diversificate.

N. 12 Rapporto con il diritto di iniziativa del Consiglio federale: Si discute in modo controverso se il Consiglio federale abbia un diritto di iniziativa di fatto, benché non sia menzionato nel cpv. 1. La dottrina dominante lo afferma facendo riferimento all'art. 181 Cost. (Diritto di iniziativa del Consiglio federale), per cui l'art. 160 cpv. 1 Cost. non sarebbe esaustivo. Un'opinione minoritaria vede nella non-menzione una decisione conscia del costituente.

N. 13 Limiti del diritto di proposta: È controverso fino a che punto il diritto di proposta sia limitato dal precetto della pertinenza materiale. Mentre Tschannen/Zimmerli/Müller (Diritto amministrativo generale, 4ª ed. 2014, § 23 n. 18) propendono per requisiti rigorosi quanto al nesso materiale, la prassi parlamentare rappresenta una gestione più generosa, finché sussiste un riferimento tematico minimo.

#6. Indicazioni pratiche

N. 14 Per l'esercizio del diritto di iniziativa sono da osservare i termini regolamentari e i requisiti di forma. Le iniziative parlamentari necessitano della forma scritta e di una motivazione (art. 107 cpv. 2 LParl). Le iniziative cantonali devono essere decise dall'organo cantonale competente; la mera presentazione da parte del governo cantonale non è sufficiente.

N. 15 Le proposte nel plenum del Consiglio possono in linea di principio essere presentate oralmente, ma per proposte di modifica complesse si raccomanda la forma scritta. Il momento strategico della presentazione della proposta può essere decisivo: le proposte nella discussione per articoli hanno spesso maggiori possibilità di successo di quelle nel dibattito d'entrata in materia.

N. 16 La delimitazione tra i diversi strumenti (iniziativa parlamentare, mozione, postulato) segue la loro diversa vincolatività. Mentre l'iniziativa parlamentare mira direttamente a un progetto di atto, mozione e postulato incaricano il Consiglio federale dell'elaborazione di un progetto. La scelta dello strumento dovrebbe orientarsi secondo l'obiettivo perseguito e il contesto politico.