#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 159 BV regelt die Beschlussfähigkeit und die Beschlussfassung der Bundesversammlung. Die Bestimmung entspricht im Wesentlichen Art. 78 und 82 der alten Bundesverfassung von 1874, wurde jedoch im Rahmen der Totalrevision systematisch neu geordnet und in einzelnen Punkten präzisiert (BBl 1997 I 1, 387).
N. 2 Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung vom 20. November 1996 hält fest, dass die Regelung der Beschlussfähigkeit und der Beschlussfassung zu den grundlegenden Organisationsnormen eines jeden Parlaments gehört (BBl 1997 I 387). Die verfassungsrechtliche Verankerung dieser Prinzipien soll die demokratische Legitimation parlamentarischer Entscheide sicherstellen und Willkür bei der Beschlussfassung verhindern.
N. 3 Die qualifizierten Mehrheitserfordernisse in Absatz 3 wurden gegenüber der alten Bundesverfassung erweitert. Insbesondere wurde die Dringlicherklärung von Bundesgesetzen (lit. a) neu explizit aufgenommen, nachdem diese Praxis bereits unter der alten Verfassung entwickelt worden war. Die Schwellenwerte für Finanzbeschlüsse (lit. b) wurden aus dem Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt in die Verfassung überführt.
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 159 BV steht im 2. Abschnitt des 5. Kapitels über die Bundesbehörden und ist Teil der Organisationsnormen der Bundesversammlung (Art. 148–173 BV). Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit:
N. 5 Die Konkretisierung erfolgt im Parlamentsgesetz (ParlG, SR 171.10), insbesondere in den Art. 58 ff. ParlG zur Beschlussfähigkeit und Art. 71 ff. ParlG zur Beschlussfassung. Die Geschäftsreglemente beider Räte enthalten weitere Ausführungsbestimmungen.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#3.1 Präsenzquorum (Abs. 1)
N. 6 Die Beschlussfähigkeit setzt voraus, dass die Mehrheit der Mitglieder eines Rates anwesend ist. Dies bedeutet im Nationalrat mindestens 101 von 200 Mitgliedern, im Ständerat mindestens 24 von 46 Mitgliedern. Dieses Präsenzquorum gilt für alle Verhandlungen, unabhängig von der Tragweite des Geschäfts.
N. 7 Nach der Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 1665) ist mit «anwesend» die physische Präsenz im Ratssaal gemeint. Stellvertretungen sind nicht zulässig. Die Kontrolle der Anwesenheit erfolgt in der Praxis durch elektronische Präsenzerfassung. Die Ratspräsidien stellen die Beschlussfähigkeit nur auf Antrag fest (Art. 58 Abs. 2 ParlG).
#3.2 Abstimmungsmehrheit (Abs. 2)
N. 8 Die ordentliche Beschlussfassung erfolgt mit der Mehrheit der Stimmenden (einfaches Mehr). Stimmenthaltungen und ungültige Stimmen werden nicht mitgezählt. Bei Stimmengleichheit hat der Präsident den Stichentscheid (Art. 73 ParlG).
N. 9 Die Formulierung «in beiden Räten und in der Vereinigten Bundesversammlung» stellt klar, dass das Mehrheitsprinzip sowohl für die getrennten Beratungen als auch für gemeinsame Sitzungen gilt. Dies betrifft insbesondere Wahlen durch die Vereinigte Bundesversammlung (→ Art. 157 BV).
#3.3 Qualifizierte Mehrheiten (Abs. 3)
N. 10 Für bestimmte Beschlüsse verlangt die Verfassung die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes Rates (absolutes Mehr). Dies bedeutet im Nationalrat mindestens 101, im Ständerat mindestens 24 Stimmen, unabhängig von der Zahl der Anwesenden.
N. 11 Die Dringlicherklärung von Bundesgesetzen (lit. a) ermöglicht das sofortige Inkrafttreten vor Ablauf der Referendumsfrist. Das Bundesgericht hat festgehalten, dass die Dringlichkeitsklausel restriktiv auszulegen ist, da sie die Referendumsrechte der Stimmberechtigten einschränkt (BGE 147 I 420 E. 4.2). Die materiellen Voraussetzungen der Dringlichkeit sind in → Art. 165 BV geregelt.
N. 12 Die Finanzschwellen (lit. b) betragen 20 Millionen Franken für einmalige und 2 Millionen Franken für wiederkehrende Ausgaben. Als «neue» Ausgaben gelten solche, die nicht bereits in einem Gesetz oder einem allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss vorgesehen sind. Massgebend ist die Gesamtsumme eines Kredits, nicht einzelne Tranchen.
N. 13 Die Erhöhung der Gesamtausgaben bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf (lit. c) bezieht sich auf → Art. 126 Abs. 3 BV (Schuldenbremse). Diese Bestimmung erlaubt in ausserordentlichen Situationen (schwere Rezession, Naturkatastrophen) eine Überschreitung der Ausgabenobergrenze.
#3.4 Indexierung (Abs. 4)
N. 14 Die Bundesversammlung kann die Finanzschwellen mittels Verordnung der Teuerung anpassen. Dies stellt eine Ausnahme vom Grundsatz dar, dass Verfassungsbestimmungen nur durch Verfassungsänderung modifiziert werden können. Die Delegation ist eng begrenzt auf eine rein mathematische Teuerungsanpassung (Biaggini, Kommentar BV, Art. 159 N. 11).
#4. Rechtsfolgen
N. 15 Beschlüsse, die ohne das erforderliche Quorum gefasst werden, sind nichtig. Bei Verletzung des Präsenzquorums (Abs. 1) kann die Beschlussfähigkeit jedoch nur gerügt werden, wenn ein entsprechender Antrag vor der Abstimmung gestellt wurde (Art. 58 Abs. 2 ParlG).
N. 16 Die Verletzung der qualifizierten Mehrheitserfordernisse (Abs. 3) führt zur Ablehnung des Antrags. Eine nachträgliche «Heilung» durch erneute Abstimmung ist nicht möglich, das Geschäft muss neu eingereicht werden.
N. 17 Parlamentsakte können gemäss → Art. 189 Abs. 4 BV grundsätzlich nicht beim Bundesgericht angefochten werden. Eine Ausnahme besteht bei schweren Verfahrensfehlern, die im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle als Willkür gerügt werden können (BGE 133 I 178 E. 3.2).
#5. Streitstände
N. 18 Umstritten ist, ob die Beschlussfähigkeit auch bei elektronischen oder hybriden Sitzungen nach den gleichen Kriterien zu beurteilen ist. Ehrenzeller (St. Galler Kommentar, Art. 159 N. 5) vertritt die Auffassung, dass «Anwesenheit» physische Präsenz voraussetzt. Graf (Die Organisation der Bundesversammlung, S. 234) plädiert demgegenüber für eine funktionale Auslegung, die auch virtuelle Teilnahme umfasst, sofern die Identität der Teilnehmenden zweifelsfrei feststeht und eine gleichwertige Teilnahme gewährleistet ist.
N. 19 Kontrovers diskutiert wird auch die Reichweite der Teuerungsanpassung nach Abs. 4. Sägesser interpretiert die Kompetenz eng und erlaubt nur eine Anpassung an den Landesindex der Konsumentenpreise. Vallender (St. Galler Kommentar, Art. 159 N. 12) hält eine gewisse Flexibilität für zulässig, etwa die Verwendung spezifischer Teilindizes.
#6. Praxishinweise
N. 20 Anträge zur Feststellung der Beschlussfähigkeit sind taktische Instrumente der parlamentarischen Opposition. Sie müssen vor Beginn der Abstimmung gestellt werden und führen zur Unterbrechung der Verhandlungen, bis das Quorum erreicht ist.
N. 21 Bei Finanzvorlagen ist frühzeitig zu prüfen, ob die Schwellenwerte nach Abs. 3 lit. b erreicht werden. Massgebend ist die Gesamtsumme über die gesamte Verpflichtungsdauer. Die Aufteilung in Jahrestranchen zur Umgehung des qualifizierten Mehrs ist unzulässig.
N. 22 Die Dringlicherklärung sollte zurückhaltend eingesetzt werden. Das Bundesgericht prüft zwar Parlamentsakte nicht direkt, die restriktive Auslegung der Dringlichkeit kann aber bei der späteren Anwendung des Gesetzes relevant werden.
N. 23 Für die Praxis der Vereinigten Bundesversammlung ist zu beachten, dass dort keine Fraktionserklärungen abgegeben werden und die Abstimmungen grundsätzlich geheim erfolgen (Art. 71 Abs. 2 ParlG). Das absolute Mehr beträgt 124 Stimmen.