#1. Genèse
Ch. 1 L'art. 159 Cst. règle le quorum et la prise de décision de l'Assemblée fédérale. La disposition correspond pour l'essentiel aux art. 78 et 82 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874, mais a été systématiquement réorganisée dans le cadre de la révision totale et précisée sur certains points (FF 1997 I 1, 456).
Ch. 2 Le message concernant la nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 relève que la réglementation du quorum et de la prise de décision fait partie des normes d'organisation fondamentales de tout parlement (FF 1997 I 456). L'ancrage constitutionnel de ces principes doit assurer la légitimation démocratique des décisions parlementaires et empêcher l'arbitraire dans la prise de décision.
Ch. 3 Les exigences de majorité qualifiée de l'al. 3 ont été étendues par rapport à l'ancienne Constitution fédérale. En particulier, la déclaration d'urgence de lois fédérales (let. a) a été explicitement reprise, après que cette pratique avait déjà été développée sous l'ancienne Constitution. Les valeurs seuils pour les décisions financières (let. b) ont été transférées de la loi fédérale sur les finances de la Confédération dans la Constitution.
#2. Classement systématique
Ch. 4 L'art. 159 Cst. se trouve dans la 2e section du 5e chapitre sur les autorités fédérales et fait partie des normes d'organisation de l'Assemblée fédérale (art. 148–173 Cst.). La disposition est étroitement liée aux :
Ch. 5 La concrétisation s'effectue dans la loi sur le Parlement (LParl, RS 171.10), notamment aux art. 58 ss LParl concernant le quorum et aux art. 71 ss LParl concernant la prise de décision. Les règlements des deux Chambres contiennent d'autres dispositions d'exécution.
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
#3.1 Quorum de présence (al. 1)
Ch. 6 Le quorum requiert la présence de la majorité des membres d'une chambre. Cela signifie au Conseil national au moins 101 des 200 membres, au Conseil des États au moins 24 des 46 membres. Ce quorum de présence vaut pour toutes les délibérations, indépendamment de la portée de l'affaire.
Ch. 7 Selon la doctrine (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Droit constitutionnel suisse, ch. 1665), par « présent » on entend la présence physique dans la salle du conseil. Les représentations ne sont pas admises. Le contrôle de la présence s'effectue en pratique par un enregistrement électronique de la présence. Les bureaux des conseils ne constatent le quorum que sur demande (art. 58 al. 2 LParl).
#3.2 Majorité de vote (al. 2)
Ch. 8 La prise de décision ordinaire s'effectue à la majorité des votants (majorité simple). Les abstentions et les votes nuls ne sont pas comptés. En cas d'égalité des voix, le président a la voix prépondérante (art. 73 LParl).
Ch. 9 La formulation « dans les deux conseils et dans l'Assemblée fédérale unie » précise que le principe majoritaire vaut tant pour les délibérations séparées que pour les séances communes. Cela concerne notamment les élections par l'Assemblée fédérale unie (→ art. 157 Cst.).
#3.3 Majorités qualifiées (al. 3)
Ch. 10 Pour certaines décisions, la Constitution exige l'accord de la majorité des membres de chaque conseil (majorité absolue). Cela signifie au Conseil national au moins 101, au Conseil des États au moins 24 voix, indépendamment du nombre de présents.
Ch. 11 La déclaration d'urgence de lois fédérales (let. a) permet l'entrée en vigueur immédiate avant l'expiration du délai référendaire. Le Tribunal fédéral a relevé que la clause d'urgence doit être interprétée restrictivement, car elle limite les droits référendaires des citoyens (ATF 147 I 420 consid. 4.2). Les conditions matérielles de l'urgence sont réglées à l'→ art. 165 Cst.
Ch. 12 Les seuils financiers (let. b) s'élèvent à 20 millions de francs pour les dépenses uniques et 2 millions de francs pour les dépenses récurrentes. Sont considérées comme dépenses « nouvelles » celles qui ne sont pas déjà prévues dans une loi ou un arrêté fédéral de portée générale. C'est la somme totale d'un crédit qui est déterminante, non les tranches individuelles (Sägesser, CPV Cst., art. 159 ch. 18).
Ch. 13 L'augmentation des dépenses totales en cas de besoin financier extraordinaire (let. c) se réfère à l'→ art. 126 al. 3 Cst. (frein à l'endettement). Cette disposition permet dans des situations extraordinaires (récession grave, catastrophes naturelles) de dépasser le plafond des dépenses.
#3.4 Indexation (al. 4)
Ch. 14 L'Assemblée fédérale peut adapter les seuils financiers au renchérissement au moyen d'une ordonnance. Cela constitue une exception au principe selon lequel les dispositions constitutionnelles ne peuvent être modifiées que par un amendement constitutionnel. La délégation est limitée étroitement à un ajustement purement mathématique au renchérissement (Biaggini, Commentaire Cst., art. 159 ch. 11).
#4. Conséquences juridiques
Ch. 15 Les décisions prises sans le quorum requis sont nulles. En cas de violation du quorum de présence (al. 1), le quorum ne peut toutefois être contesté que si une demande correspondante a été déposée avant le vote (art. 58 al. 2 LParl).
Ch. 16 La violation des exigences de majorité qualifiée (al. 3) entraîne le rejet de la proposition. Une « guérison » ultérieure par un nouveau vote n'est pas possible, l'affaire doit être redéposée.
Ch. 17 Les actes parlementaires ne peuvent en principe pas être attaqués devant le Tribunal fédéral selon l'→ art. 189 al. 4 Cst. Une exception existe pour les vices de procédure graves qui peuvent être dénoncés comme arbitraires dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes (ATF 133 I 178 consid. 3.2).
#5. Points controversés
Ch. 18 Il est controversé de savoir si le quorum doit également être évalué selon les mêmes critères lors de séances électroniques ou hybrides. Ehrenzeller (Commentaire saint-gallois, art. 159 ch. 5) est d'avis que la « présence » présuppose la présence physique. Graf (L'organisation de l'Assemblée fédérale, p. 234) plaide en revanche pour une interprétation fonctionnelle qui inclurait aussi la participation virtuelle, pour autant que l'identité des participants soit établie sans doute et qu'une participation équivalente soit garantie.
Ch. 19 La portée de l'ajustement au renchérissement selon l'al. 4 est également discutée de manière controversée. Sägesser (CPV Cst., art. 159 ch. 22) interprète la compétence de manière restrictive et n'autorise qu'un ajustement à l'indice national des prix à la consommation. Vallender (Commentaire saint-gallois, art. 159 ch. 12) considère qu'une certaine flexibilité est admissible, par exemple l'utilisation d'indices partiels spécifiques.
#6. Conseils pratiques
Ch. 20 Les demandes de constatation du quorum sont des instruments tactiques de l'opposition parlementaire. Elles doivent être déposées avant le début du vote et entraînent l'interruption des délibérations jusqu'à ce que le quorum soit atteint.
Ch. 21 Pour les projets financiers, il faut examiner précocement si les valeurs seuils selon l'al. 3 let. b sont atteintes. C'est la somme totale sur toute la durée d'engagement qui est déterminante. La répartition en tranches annuelles pour contourner la majorité qualifiée est inadmissible.
Ch. 22 La déclaration d'urgence devrait être utilisée avec retenue. Le Tribunal fédéral n'examine certes pas directement les actes parlementaires, mais l'interprétation restrictive de l'urgence peut être pertinente lors de l'application ultérieure de la loi.
Ch. 23 Pour la pratique de l'Assemblée fédérale unie, il faut noter qu'aucune déclaration de groupe ne peut y être faite et que les votes s'effectuent en principe à bulletin secret (art. 71 al. 2 LParl). La majorité absolue s'élève à 124 voix.