#1. Historique de l'élaboration
N. 1 L'art. 61 Cst. remonte à la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. Cette disposition a repris pour l'essentiel le contenu de l'art. 22bis anc. Cst., qui avait été introduit dans l'ancienne Constitution par votation populaire du 24 mai 1959 (FF 1997 I 435). Le message sur la nouvelle Constitution fédérale soulignait que la protection civile, en tant qu'organisation autonome aux côtés de l'armée, apportait une contribution importante à la sécurité de la population (FF 1997 I 436).
N. 2 Avec la réforme de la protection de la population et de la protection civile par la loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile du 4 octobre 2002 (LPPCi ; RS 520.1), la protection civile a été intégrée dans un système global de protection de la population qui comprend aussi la police, les sapeurs-pompiers, le système sanitaire et les services techniques. La base constitutionnelle est restée inchangée, mais elle a reçu une concrétisation contemporaine par la législation.
#2. Classification systématique
N. 3 L'art. 61 Cst. figure dans la 2e section du 2e titre de la Constitution fédérale sous le titre « Formation, recherche et culture ». Cette classification systématique est historiquement conditionnée et pas tout à fait appropriée du point de vue du contenu. Sur le fond, cette disposition appartient au droit de la sécurité et est étroitement liée à → l'art. 57 Cst. (Sécurité), → l'art. 58 Cst. (Armée) et → l'art. 59 Cst. (Service militaire et service civil).
N. 4 La protection civile fait partie du système global de sécurité de la Suisse. Elle complète la défense nationale militaire par la protection de la population civile et s'associe avec d'autres organisations civiles partenaires de la protection de la population (police, sapeurs-pompiers, système sanitaire, services techniques). La répartition des compétences suit le principe fédéraliste : la Confédération légifère, les cantons exécutent (→ art. 46 Cst.).
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
#a) Compétence législative (al. 1)
N. 5 L'al. 1 attribue à la Confédération la compétence législative exclusive en matière de protection civile contre les conflits armés. La notion de « conflit armé » englobe aussi bien les conflits armés internationaux que non internationaux au sens du droit international humanitaire. Cette compétence est complète et exclut toute réglementation cantonale dans ce domaine (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 61 n. 3).
N. 6 La « protection civile » comprend toutes les mesures non militaires pour la protection de la population, notamment les constructions de protection, les systèmes d'alarme et d'alerte, les plans d'évacuation ainsi que l'organisation et l'instruction du personnel de protection civile. La délimitation par rapport à la défense militaire (→ art. 58 Cst.) s'opère de manière fonctionnelle : la protection civile protège la population, l'armée repousse l'attaque.
#b) Catastrophes et situations d'urgence (al. 2)
N. 7 L'al. 2 étend la compétence fédérale à l'engagement de la protection civile en cas de catastrophes et dans les situations d'urgence. Cette compétence n'est pas exclusive, mais concurrente : les cantons conservent leurs compétences dans le domaine de l'aide en cas de catastrophe, pour autant que la Confédération n'édicte pas de réglementation (→ art. 3 Cst.).
N. 8 Les « catastrophes » sont des événements déclenchés par des forces naturelles, des accidents techniques ou d'autres causes et qui dépassent les moyens ordinaires des collectivités concernées. Les « situations d'urgence » sont des situations extraordinaires qui comportent un danger accru pour la population sans atteindre l'ampleur d'une catastrophe. Ces notions doivent être comprises largement et englobent aussi les pandémies, les pannes de courant étendues ou les cyberattaques contre des infrastructures critiques.
#c) Service de protection obligatoire et volontaire (al. 3)
N. 9 La Confédération peut, selon l'al. 3, déclarer obligatoire le service de protection pour les hommes, ce qu'elle a fait avec les art. 11 ss LPPCi. L'obligation de servir dans la protection civile est une obligation de servir autonome à côté de l'obligation de servir dans l'armée (→ art. 59 Cst.). Elle commence à 20 ans et dure en principe jusqu'à 40 ans.
N. 10 Pour les femmes, le service de protection est volontaire. Cette différenciation spécifique au genre est admissible du point de vue constitutionnel, car l'art. 61 al. 3 Cst. en tant que lex specialis prime sur le principe général d'égalité (→ art. 8 al. 3 Cst.). Les femmes peuvent s'engager volontairement dans la protection civile et ont alors les mêmes droits et obligations que les hommes astreints au service de protection.
#d) Allocation pour perte de gain (al. 4)
N. 11 L'al. 4 oblige la Confédération à édicter des prescriptions sur le remplacement équitable du gain perdu. Cette obligation a été mise en œuvre par la loi sur les allocations pour perte de gain (LAPG ; RS 834.1). L'allocation pour perte de gain doit être « équitable », ce qui implique une certaine marge d'appréciation du législateur. Selon la jurisprudence, « équitable » ne signifie pas un remplacement complet, mais une indemnisation équitable tenant compte des intérêts publics et des possibilités financières (ATF 138 V 324 consid. 5.2).
#e) Indemnisation (al. 5)
N. 12 Les personnes qui subissent un dommage corporel dans le service de protection ou qui perdent la vie ont droit, selon l'al. 5, pour elles-mêmes ou leurs proches à un soutien équitable de la Confédération. Cette disposition fonde un droit constitutionnel direct, qui est réalisable même sans concrétisation légale (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 892).
N. 13 La notion de « soutien équitable » comprend aussi bien des prestations financières que des prestations en nature comme le traitement médical ou la réadaptation. Le caractère équitable se détermine selon le dommage subi, les circonstances personnelles et le degré de faute. La concrétisation légale se fait par l'assurance militaire, qui s'applique aussi aux personnes appartenant à la protection civile.
#4. Effets juridiques
N. 14 Les compétences législatives selon les al. 1 et 2 habilitent et obligent la Confédération à édicter les lois correspondantes. La principale législation d'exécution est la LPPCi. Les cantons sont liés par la législation fédérale et obligés de l'exécuter (→ art. 49 Cst.).
N. 15 L'obligation de servir dans la protection civile selon l'al. 3 fonde pour les hommes concernés une obligation de droit public qui peut être appliquée par des moyens de contrainte. L'inobservation des ordres de marche est punissable (art. 88 LPPCi). Les femmes peuvent s'engager volontairement, mais sont alors soumises aux mêmes obligations.
N. 16 Les droits selon les al. 4 et 5 sont des droits publics subjectifs qui peuvent être réalisés par voie judiciaire. La voie de droit se détermine selon les lois de procédure applicables (LAPG respectivement loi sur l'assurance militaire).
#5. Points controversés
N. 17 Dans la doctrine, il est controversé de savoir si la compétence fédérale selon l'al. 2 englobe aussi des mesures préventives pour la prévention des catastrophes. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n. 1456) l'affirment avec l'argument qu'une protection efficace de la population commence déjà par la prévention. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, n. 3842) défendent une interprétation plus restrictive et limitent la compétence à la maîtrise d'événements survenus.
N. 18 La question de savoir si la réglementation spécifique au genre de l'al. 3 est encore d'actualité est aussi débattue de manière controversée. Müller/Schefer (op. cit., p. 456) plaident de lege ferenda pour une formulation neutre du point de vue du genre en se référant à → l'art. 8 al. 3 Cst. La doctrine dominante maintient l'admissibilité de la différenciation, car la Constitution la prévoit explicitement.
N. 19 Concernant le montant de l'allocation pour perte de gain selon l'al. 4, les opinions divergent. Alors qu'une partie de la doctrine exige une allocation complète pour perte de gain par analogie au service militaire (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 42 n. 18), la jurisprudence considère qu'un taux réduit est conforme à la Constitution, pour autant qu'il ne soit pas disproportionnellement bas (ATF 138 V 324).
#6. Indications pratiques
N. 20 Lors de l'application de l'art. 61 Cst., il faut tenir compte de l'étroite imbrication avec la LPPCi. Les notions constitutionnelles sont concrétisées par la législation et doivent être interprétées à la lumière de la situation de menace actuelle.
N. 21 Pour la pratique, la délimitation entre la protection civile et les autres organisations de la protection de la population est pertinente. Alors que la protection civile est réglée par le droit fédéral, les sapeurs-pompiers et les services sanitaires relèvent principalement du droit cantonal. Lors d'engagements communs, il faut tenir compte des différentes bases légales et compétences.
N. 22 Les litiges concernant l'obligation de servir dans la protection civile sont fréquents. Les autorités administratives doivent notamment examiner soigneusement les circonstances personnelles lors de demandes de report ou d'exemption de service et respecter la proportionnalité (→ art. 5 al. 2 Cst.).
N. 23 Lors de la détermination de l'allocation pour perte de gain et de l'indemnisation, il faut recourir à la jurisprudence sur l'assurance militaire, qui est applicable par analogie. Le caractère « équitable » doit être déterminé dans le cas d'espèce en tenant compte de toutes les circonstances.