#1. Storia della genesi
N. 1 L'art. 61 Cost. risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione riprendeva sostanzialmente il contenuto dell'art. 22bis aCost., che era stato inserito nella vecchia Costituzione mediante votazione popolare del 24 maggio 1959 (FF 1997 I 435). Il Messaggio sulla nuova Costituzione federale sottolineava che la protezione civile, quale organizzazione autonoma accanto all'esercito, fornisce un importante contributo alla sicurezza della popolazione (FF 1997 I 436).
N. 2 Con la riforma della protezione della popolazione e della protezione civile attraverso la legge federale sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile del 4 ottobre 2002 (LPPC; RS 520.1), la protezione civile è stata integrata in un sistema di protezione della popolazione globale che comprende anche polizia, pompieri, sanità e aziende tecniche. La base costituzionale rimase invariata, ma ricevette attraverso la legislazione una configurazione al passo con i tempi.
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 61 Cost. si trova nella 2a sezione del 2° titolo della Costituzione federale sotto il titolo «Educazione, ricerca e cultura». Questa collocazione sistematica è storicamente condizionata e non del tutto appropriata dal punto di vista contenutistico. Dal punto di vista materiale, la disposizione appartiene al diritto della sicurezza e si trova in stretta relazione con → art. 57 Cost. (Sicurezza), → art. 58 Cost. (Esercito) e → art. 59 Cost. (Servizio militare e servizio civile).
N. 4 La protezione civile fa parte del sistema di sicurezza globale della Svizzera. Essa completa la difesa nazionale militare attraverso la protezione della popolazione civile e opera in coordinamento con altre organizzazioni partner civili della protezione della popolazione (polizia, pompieri, sanità, aziende tecniche). La ripartizione delle competenze segue il principio federalista: la Confederazione legifera, i Cantoni eseguono (→ art. 46 Cost.).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
#a) Competenza legislativa (cpv. 1)
N. 5 Il cpv. 1 attribuisce alla Confederazione la competenza legislativa esclusiva per la protezione civile dai conflitti armati. Il concetto di «conflitto armato» comprende tanto i confronti armati internazionali quanto quelli non internazionali nel senso del diritto internazionale umanitario. La competenza è onnicomprensiva ed esclude regolamentazioni cantonali in questo ambito (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentario di San Gallo Cost., 4a ed. 2023, art. 61 n. 3).
N. 6 La «protezione civile» comprende tutte le misure non militari per la protezione della popolazione, in particolare costruzioni protette, sistemi di allarme e di avvertimento, piani di evacuazione nonché l'organizzazione e la formazione del personale della protezione civile. La delimitazione dalla difesa militare (→ art. 58 Cost.) avviene funzionalmente: la protezione civile protegge la popolazione, l'esercito respinge l'attacco.
#b) Catastrofi e situazioni di emergenza (cpv. 2)
N. 7 Il cpv. 2 estende la competenza della Confederazione all'impiego della protezione civile in caso di catastrofi e in situazioni di emergenza. Questa competenza non è esclusiva, bensì concorrente: i Cantoni conservano le loro competenze nell'ambito dell'aiuto in caso di catastrofe, nella misura in cui la Confederazione non emana alcuna regolamentazione (→ art. 3 Cost.).
N. 8 Le «catastrofi» sono eventi scatenati da forze naturali, incidenti tecnici o altre cause che superano i mezzi ordinari dei comuni interessati. Le «situazioni di emergenza» sono situazioni straordinarie che comportano un pericolo aumentato per la popolazione, senza raggiungere l'entità di una catastrofe. I concetti devono essere intesi in senso ampio e comprendono anche pandemie, blackout su vasta scala o cyberattacchi su infrastrutture critiche.
#c) Servizio di protezione obbligatorio e volontario (cpv. 3)
N. 9 La Confederazione può dichiarare obbligatorio il servizio di protezione per gli uomini secondo il cpv. 3, cosa che ha fatto con gli art. 11 segg. LPPC. L'obbligo del servizio di protezione è un obbligo di servizio autonomo accanto all'obbligo del servizio militare (→ art. 59 Cost.). Inizia con il ventesimo anno di età e dura di principio fino al quarantesimo anno di età.
N. 10 Per le donne il servizio di protezione è volontario. Questa differenziazione specifica al genere è ammissibile dal punto di vista costituzionale, poiché l'art. 61 cpv. 3 Cost. come lex specialis prevale sul precetto generale di parità (→ art. 8 cpv. 3 Cost.). Le donne possono iscriversi volontariamente alla protezione civile e hanno poi gli stessi diritti e doveri delle persone soggette all'obbligo del servizio di protezione di sesso maschile.
#d) Indennità per perdita di guadagno (cpv. 4)
N. 11 Il cpv. 4 obbliga la Confederazione a emanare prescrizioni su un'adeguata indennità per perdita di guadagno. Questo obbligo è stato attuato attraverso la legge sulle indennità di perdita di guadagno (LIPG; RS 834.1). L'indennità per perdita di guadagno deve essere «adeguata», il che implica un certo margine di manovra per il legislatore. Secondo la giurisprudenza «adeguata» non significa risarcimento completo, bensì un'indennità equa sotto considerazione degli interessi pubblici e delle possibilità finanziarie (DTF 138 V 324 consid. 5.2).
#e) Risarcimento del danno (cpv. 5)
N. 12 Le persone che subiscono danni alla salute nel servizio di protezione o perdono la vita hanno secondo il cpv. 5 diritto per sé o per i loro congiunti a un sostegno adeguato della Confederazione. Questa disposizione fonda un diritto costituzionale immediato, che è azionabile anche senza concretizzazione legale (Müller/Schefer, Diritti fondamentali in Svizzera, 4a ed. 2008, pag. 892).
N. 13 Il concetto di «sostegno adeguato» comprende tanto prestazioni finanziarie quanto prestazioni in natura come trattamento medico o riabilitazione. L'adeguatezza si determina secondo il danno subito, i rapporti personali e il grado di colpa. La configurazione legale avviene attraverso l'assicurazione militare, che vale anche per gli appartenenti alla protezione civile.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 14 Le competenze legislative secondo i cpv. 1 e 2 autorizzano e obbligano la Confederazione all'emanazione delle leggi corrispondenti. La più importante legislazione di esecuzione è la LPPC. I Cantoni sono vincolati alla legislazione federale e obbligati all'esecuzione (→ art. 49 Cost.).
N. 15 L'obbligo del servizio di protezione secondo il cpv. 3 fonda per gli uomini interessati un dovere di diritto pubblico, che può essere fatto valere con mezzi coercitivi. L'inosservanza delle chiamate è punibile (art. 88 LPPC). Le donne possono obbligarsi volontariamente, ma sottostanno poi agli stessi doveri.
N. 16 I diritti secondo i cpv. 4 e 5 sono diritti pubblici soggettivi, che sono azionabili in sede giudiziaria. La via giuridica si orienta secondo le leggi procedurali applicabili (LIPG rispettivamente legge sull'assicurazione militare).
#5. Controversie
N. 17 Nella dottrina è controverso se la competenza della Confederazione secondo il cpv. 2 comprenda anche misure preventive per la prevenzione di catastrofi. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Diritto costituzionale svizzero, 10a ed. 2020, n. 1456) lo affermano con l'argomento che una protezione efficace della popolazione inizia già con la prevenzione. Rhinow/Schefer/Uebersax (Diritto costituzionale svizzero, 3a ed. 2016, n. 3842) rappresentano un'interpretazione più restrittiva e limitano la competenza al superamento di eventi verificatisi.
N. 18 Viene discussa controversamente anche la questione se la regolamentazione specifica al genere nel cpv. 3 sia ancora al passo con i tempi. Müller/Schefer (op. cit., pag. 456) propugnano de lege ferenda per una formulazione neutra dal punto di vista del genere con riferimento all'→ art. 8 cpv. 3 Cost. La dottrina prevalente mantiene l'ammissibilità della differenziazione, poiché la Costituzione la prevede esplicitamente.
N. 19 Riguardo all'ammontare dell'indennità per perdita di guadagno secondo il cpv. 4 le opinioni divergono. Mentre una parte della dottrina richiede un'indennità completa per perdita di guadagno per analogia al servizio militare (Tschannen/Zimmerli/Müller, Diritto amministrativo generale, 4a ed. 2014, § 42 n. 18), la giurisprudenza ritiene conforme alla Costituzione un'aliquota ridotta, purché non sia sproporzionatamente bassa (DTF 138 V 324).
#6. Indicazioni pratiche
N. 20 Nell'applicazione dell'art. 61 Cost. è da osservare lo stretto collegamento con la LPPC. I concetti costituzionali vengono concretizzati attraverso la legislazione e devono essere interpretati alla luce dell'attuale situazione di minaccia.
N. 21 Per la pratica è rilevante la delimitazione tra protezione civile e altre organizzazioni della protezione della popolazione. Mentre la protezione civile è regolata dal diritto federale, pompieri e sanità sottostanno primariamente al diritto cantonale. In caso di impieghi congiunti sono da osservare le diverse basi legali e competenze.
N. 22 Le controversie sull'obbligo del servizio di protezione sono frequenti. Le autorità amministrative devono in particolare in caso di domande di rinvio o esonero dal servizio esaminare accuratamente i rapporti personali e rispettare la proporzionalità (→ art. 5 cpv. 2 Cost.).
N. 23 Nella commisurazione dell'indennità per perdita di guadagno e del risarcimento del danno è da ricorrere alla giurisprudenza sull'assicurazione militare, che è applicabile per analogia. L'«adeguatezza» è da determinare nel caso singolo sotto ponderazione di tutte le circostanze.