#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 61 BV geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zurück. Die Bestimmung übernahm im Wesentlichen den Inhalt von Art. 22bis aBV, der durch Volksabstimmung vom 24. Mai 1959 in die alte Verfassung eingefügt worden war (BBl 1997 I 435). Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung betonte, dass der Zivilschutz als eigenständige Organisation neben der Armee einen wichtigen Beitrag zur Sicherheit der Bevölkerung leiste (BBl 1997 I 436).
N. 2 Mit der Reform des Bevölkerungsschutzes und des Zivilschutzes durch das Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz vom 4. Oktober 2002 (BZG; SR 520.1) wurde der Zivilschutz in ein umfassendes Bevölkerungsschutzsystem integriert, das auch Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen und technische Betriebe umfasst. Die verfassungsrechtliche Grundlage blieb dabei unverändert bestehen, erhielt aber durch die Gesetzgebung eine zeitgemässe Ausgestaltung.
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 61 BV steht im 2. Abschnitt des 2. Titels der Bundesverfassung unter dem Titel «Bildung, Forschung und Kultur». Diese systematische Einordnung ist historisch bedingt und inhaltlich nicht ganz passend. Sachlich gehört die Bestimmung zum Sicherheitsrecht und steht in engem Zusammenhang mit → Art. 57 BV (Sicherheit), → Art. 58 BV (Armee) und → Art. 59 BV (Militär- und Ersatzdienst).
N. 4 Der Zivilschutz ist Teil des umfassenden Sicherheitssystems der Schweiz. Er ergänzt die militärische Landesverteidigung durch den Schutz der Zivilbevölkerung und steht im Verbund mit anderen zivilen Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes (Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, technische Betriebe). Die Kompetenzverteilung folgt dem föderalistischen Prinzip: Der Bund regelt, die Kantone vollziehen (→ Art. 46 BV).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#a) Gesetzgebungskompetenz (Abs. 1)
N. 5 Abs. 1 weist dem Bund die ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz für den zivilen Schutz vor bewaffneten Konflikten zu. Der Begriff «bewaffneter Konflikt» umfasst sowohl internationale als auch nicht-internationale bewaffnete Auseinandersetzungen im Sinne des humanitären Völkerrechts. Die Kompetenz ist umfassend und schliesst kantonale Regelungen in diesem Bereich aus (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 61 N. 3).
N. 6 Der «zivile Schutz» umfasst alle nicht-militärischen Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung, insbesondere Schutzbauten, Alarmierungs- und Warnsysteme, Evakuierungspläne sowie die Organisation und Ausbildung des Zivilschutzpersonals. Die Abgrenzung zur militärischen Verteidigung (→ Art. 58 BV) erfolgt funktional: Der Zivilschutz schützt die Bevölkerung, die Armee wehrt den Angriff ab.
#b) Katastrophen und Notlagen (Abs. 2)
N. 7 Abs. 2 erweitert die Bundeskompetenz auf den Einsatz des Zivilschutzes bei Katastrophen und in Notlagen. Diese Kompetenz ist nicht ausschliesslich, sondern konkurrierend: Die Kantone behalten ihre Zuständigkeiten im Bereich der Katastrophenhilfe, soweit der Bund keine Regelung erlässt (→ Art. 3 BV).
N. 8 «Katastrophen» sind Ereignisse, die durch Naturgewalten, technische Unfälle oder andere Ursachen ausgelöst werden und die ordentlichen Mittel der betroffenen Gemeinwesen übersteigen. «Notlagen» sind ausserordentliche Situationen, die eine erhöhte Gefährdung der Bevölkerung mit sich bringen, ohne das Ausmass einer Katastrophe zu erreichen. Die Begriffe sind weit zu verstehen und umfassen auch Pandemien, grossflächige Stromausfälle oder Cyberangriffe auf kritische Infrastrukturen.
#c) Obligatorischer und freiwilliger Schutzdienst (Abs. 3)
N. 9 Der Bund kann gemäss Abs. 3 den Schutzdienst für Männer obligatorisch erklären, was er mit Art. 11 ff. BZG getan hat. Die Schutzdienstpflicht ist eine eigenständige Dienstpflicht neben der Militärdienstpflicht (→ Art. 59 BV). Sie beginnt mit dem 20. Altersjahr und dauert grundsätzlich bis zum 40. Altersjahr.
N. 10 Für Frauen ist der Schutzdienst freiwillig. Diese geschlechtsspezifische Differenzierung ist verfassungsrechtlich zulässig, da Art. 61 Abs. 3 BV als lex specialis dem allgemeinen Gleichstellungsgebot (→ Art. 8 Abs. 3 BV) vorgeht. Frauen können sich freiwillig zum Zivilschutz melden und haben dann dieselben Rechte und Pflichten wie männliche Schutzdienstpflichtige.
#d) Erwerbsersatz (Abs. 4)
N. 11 Abs. 4 verpflichtet den Bund, Vorschriften über den angemessenen Ersatz des Erwerbsausfalls zu erlassen. Diese Verpflichtung wurde durch das Erwerbsersatzgesetz (EOG; SR 834.1) umgesetzt. Der Erwerbsersatz muss «angemessen» sein, was einen gewissen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers impliziert. Nach der Rechtsprechung bedeutet «angemessen» nicht vollständiger Ersatz, sondern eine faire Entschädigung unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen und der finanziellen Möglichkeiten (BGE 138 V 324 E. 5.2).
#e) Schadloshaltung (Abs. 5)
N. 12 Personen, die im Schutzdienst gesundheitlichen Schaden erleiden oder ihr Leben verlieren, haben gemäss Abs. 5 für sich oder ihre Angehörigen Anspruch auf angemessene Unterstützung des Bundes. Diese Bestimmung begründet einen unmittelbaren verfassungsrechtlichen Anspruch, der auch ohne gesetzliche Konkretisierung durchsetzbar ist (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 892).
N. 13 Der Begriff «angemessene Unterstützung» umfasst sowohl finanzielle Leistungen als auch Sachleistungen wie medizinische Behandlung oder Rehabilitation. Die Angemessenheit bestimmt sich nach dem erlittenen Schaden, den persönlichen Verhältnissen und dem Grad des Verschuldens. Die gesetzliche Ausgestaltung erfolgt durch die Militärversicherung, die auch für Zivilschutzangehörige gilt.
#4. Rechtsfolgen
N. 14 Die Gesetzgebungskompetenzen nach Abs. 1 und 2 ermächtigen und verpflichten den Bund zum Erlass entsprechender Gesetze. Die wichtigste Ausführungsgesetzgebung ist das BZG. Die Kantone sind an die Bundesgesetzgebung gebunden und zum Vollzug verpflichtet (→ Art. 49 BV).
N. 15 Die Schutzdienstpflicht nach Abs. 3 begründet für die betroffenen Männer eine öffentlich-rechtliche Pflicht, die mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden kann. Die Nichtbefolgung von Aufgeboten ist strafbar (Art. 88 BZG). Frauen können sich freiwillig verpflichten, unterstehen dann aber denselben Pflichten.
N. 16 Die Ansprüche nach Abs. 4 und 5 sind subjektive öffentliche Rechte, die gerichtlich durchsetzbar sind. Der Rechtsweg richtet sich nach den einschlägigen Verfahrensgesetzen (EOG bzw. Militärversicherungsgesetz).
#5. Streitstände
N. 17 In der Lehre ist umstritten, ob die Bundeskompetenz nach Abs. 2 auch präventive Massnahmen zur Verhinderung von Katastrophen umfasst. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1456) bejahen dies mit dem Argument, wirksamer Bevölkerungsschutz setze bereits bei der Prävention an. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3842) vertreten eine restriktivere Auslegung und beschränken die Kompetenz auf die Bewältigung eingetretener Ereignisse.
N. 18 Kontrovers diskutiert wird auch die Frage, ob die geschlechtsspezifische Regelung in Abs. 3 noch zeitgemäss ist. Müller/Schefer (a.a.O., S. 456) plädieren de lege ferenda für eine geschlechtsneutrale Formulierung unter Verweis auf → Art. 8 Abs. 3 BV. Die herrschende Lehre hält an der Zulässigkeit der Differenzierung fest, da die Verfassung sie explizit vorsieht.
N. 19 Bezüglich der Höhe des Erwerbsersatzes nach Abs. 4 gehen die Meinungen auseinander. Während ein Teil der Lehre einen vollen Erwerbsersatz analog zum Militärdienst fordert (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 42 N. 18), hält die Rechtsprechung einen reduzierten Ansatz für verfassungskonform, solange er nicht unverhältnismässig tief ist (BGE 138 V 324).
#6. Praxishinweise
N. 20 Bei der Anwendung von Art. 61 BV ist die enge Verzahnung mit dem BZG zu beachten. Die verfassungsrechtlichen Begriffe werden durch die Gesetzgebung konkretisiert und müssen im Lichte der aktuellen Bedrohungslage ausgelegt werden.
N. 21 Für die Praxis relevant ist die Abgrenzung zwischen Zivilschutz und anderen Organisationen des Bevölkerungsschutzes. Während der Zivilschutz bundesrechtlich geregelt ist, unterstehen Feuerwehr und Sanität primär kantonalem Recht. Bei gemeinsamen Einsätzen sind die unterschiedlichen Rechtsgrundlagen und Zuständigkeiten zu beachten.
N. 22 Streitigkeiten über die Schutzdienstpflicht sind häufig. Die Verwaltungsbehörden müssen insbesondere bei Gesuchen um Dienstverschiebung oder -befreiung die persönlichen Verhältnisse sorgfältig prüfen und die Verhältnismässigkeit wahren (→ Art. 5 Abs. 2 BV).
N. 23 Bei der Bemessung von Erwerbsersatz und Schadensersatz ist auf die Rechtsprechung zur Militärversicherung zurückzugreifen, die analog anwendbar ist. Die «Angemessenheit» ist im Einzelfall unter Würdigung aller Umstände zu bestimmen.