#1. Genèse
N° 1 L'art. 58 Cst. fut fondamentalement remanié lors de la révision totale de 1999. Alors que l'ancienne Constitution fédérale de 1874 ne réglait que l'obligation générale de servir (art. 18 aCst.) et la compétence militaire de la Confédération (art. 19-22 aCst.), l'art. 58 Cst. formule pour la première fois des mandats constitutionnels explicites pour l'armée. Le Message relatif à une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 précise que l'armée « est organisée selon le principe de milice », le terme « en principe » laissant place à des exceptions (FF 1997 I 1, 243).
N° 2 Les trois alinéas de l'art. 58 Cst. règlent différents aspects : l'alinéa 1 ancre l'existence de l'armée et le principe de milice comme principe d'organisation. L'alinéa 2 définit les tâches de l'armée dans un ordre hiérarchisé de la prévention de la guerre à la défense jusqu'aux tâches subsidiaires. L'alinéa 3 précise que l'engagement de l'armée relève exclusivement de la compétence fédérale. Cette structure claire n'existait pas dans l'ancienne Constitution (FF 1997 I 1, 243-244).
N° 3 Le constituant voulait par cette nouvelle formulation tenir compte de la situation sécuritaire modifiée après la fin de la guerre froide. La défense nationale traditionnelle fut complétée par des tâches préventives (prévention de la guerre) et des engagements subsidiaires. Parallèlement, le principe de milice devait être ancré constitutionnellement comme élément identitaire de l'armée suisse (FF 1997 I 1, 243).
#2. Classement systématique
N° 4 L'art. 58 Cst. figure au 2e titre (Droits fondamentaux, droits civiques et buts sociaux), 2e section (Sécurité, défense nationale, protection civile) de la Constitution fédérale. Cette position systématique souligne que la défense nationale constitue une tâche centrale de l'État. Le placement immédiatement avant l'art. 59 Cst. (Service militaire et service de remplacement) et l'art. 60 Cst. (Organisation, instruction et équipement de l'armée) montre l'étroite connexion de ces dispositions.
N° 5 Par rapport aux buts de l'État (art. 2 Cst.), l'art. 58 Cst. concrétise la protection de la liberté et des droits du peuple ainsi que la sauvegarde de l'indépendance et de la sécurité du pays. Le lien avec l'art. 54 Cst. (Affaires étrangères) devient pertinent pour le maintien de la paix et lors d'engagements internationaux. Avec l'art. 57 Cst. (Sécurité), l'armée partage la responsabilité de la sécurité intérieure, son rôle étant subsidiaire (→ art. 57 Cst.).
N° 6 La compétence fédérale exclusive pour l'engagement de l'armée (al. 3) doit être vue dans le contexte de la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons. Alors que la sécurité intérieure relève prioritairement des cantons (art. 57 al. 2 Cst.), la défense nationale militaire appartient entièrement à la Confédération. Ceci correspond à la structure étatique fédéraliste selon laquelle les tâches nationales sont concentrées au niveau fédéral (→ art. 3 Cst., → art. 42 Cst.).
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
#3.1 Existence et organisation de l'armée (al. 1)
N° 7 La Constitution établit catégoriquement à l'al. 1 phrase 1 : « La Suisse a une armée. » Il ne s'agit pas d'une simple description d'état de fait, mais d'un mandat constitutionnel. La Confédération est tenue d'entretenir une armée opérationnelle. Une suppression complète de l'armée ne serait possible que par révision constitutionnelle.
N° 8 Le principe de milice à l'al. 1 phrase 2 signifie que l'armée se compose principalement de citoyens qui accomplissent leur service militaire à titre accessoire. Le terme « en principe » permet des exceptions pour les militaires de carrière dans des fonctions clés. Le principe de milice a des racines historiques en Suisse et est compris comme expression de l'idée d'État républicain selon laquelle les citoyens sont eux-mêmes responsables de la défense de leur pays (Saladin, Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Milizprinzips der Schweizer Armee, 2012, 45ss.).
#3.2 Tâches de l'armée (al. 2)
N° 9 L'al. 2 phrase 1 énumère trois tâches principales dans un ordre délibéré : prévention de la guerre, maintien de la paix et défense. Cette énumération est ordonnée selon le principe de subsidiarité – les mesures préventives ont la priorité sur les mesures réactives. L'appui aux autorités civiles (phrase 2) est en revanche subsidiaire (Rhinow, Zur Rechtmässigkeit des Armeeeinsatzes im Rahmen der inneren Sicherheit, SJZ 2005, 506).
N° 10 Concernant la prévention de la guerre, les opinions divergent. L'opinion dominante y voit une tâche autonome de l'armée qui englobe des mesures militaires préventives de dissuasion. Diggelmann/Altwicker comprennent en revanche la prévention de la guerre prioritairement comme une tâche politique à laquelle l'armée ne fait qu'apporter une contribution, notamment par sa seule existence comme dissuasion.
N° 11 Le maintien de la paix se réfère principalement aux missions internationales de maintien de la paix. La Suisse peut participer à des opérations de paix mandatées par l'ONU, la neutralité devant être respectée. Ici aussi, Diggelmann/Altwicker défendent la position qu'il s'agit prioritairement d'un but étatique, non d'une tâche spécifique de l'armée.
N° 12 Le concept de défense est controversé. Une conception large y inclut tous les types d'usage de la force pour repousser une menace contre le pays et sa population. Diggelmann/Altwicker plaident pour une compréhension plus étroite : la défense signifierait seulement l'usage ou la menace de la force militaire pour repousser des menaces d'ampleur stratégique. Cette controverse a une importance pratique pour la délimitation entre tâches militaires de défense et tâches policières de sécurité.
N° 13 L'appui aux autorités civiles (al. 2 phrase 2) est limité à deux cas : menaces graves contre la sécurité intérieure et situations extraordinaires. Les exemples sont l'aide en cas de catastrophe, la surveillance d'ambassades ou l'appui lors de grands événements comme le WEF à Davos. La limitation temporelle de tels engagements est controversée. Une opinion considère également comme admissibles les tâches d'appui sans limite temporelle. L'opinion contraire, représentée par Diggelmann/Altwicker, exige une limitation temporelle des engagements subsidiaires de sécurisation, car sinon la compétence primaire des cantons pour la sécurité intérieure serait évidée.
N° 14 La clause générale « La loi peut prévoir d'autres tâches » (al. 2 phrase 3) permet le transfert de tâches supplémentaires à l'armée. Celles-ci doivent cependant être en accord avec le but constitutionnel de l'armée. La pure promotion économique ou les tâches administratives générales ne peuvent être transférées à l'armée (Meyer, Grundaufgaben der Armee und weitere Aufgaben des Staates, 2004, 78ss.).
#3.3 Compétence fédérale (al. 3)
N° 15 L'al. 3 établit la compétence fédérale exclusive pour l'engagement de l'armée. Ceci vaut aussi bien pour les engagements de défense nationale que pour les engagements subsidiaires à l'intérieur. Les cantons n'ont pas de force militaire propre et ne peuvent disposer de manière autonome d'engagements de l'armée. Ils peuvent cependant selon l'art. 185 al. 2 Cst. demander un appui militaire (→ art. 185 Cst.).
#4. Conséquences juridiques
N° 16 L'art. 58 Cst. entraîne diverses conséquences juridiques. La Confédération est tenue d'entretenir une armée opérationnelle et de mettre à disposition les ressources nécessaires. Le principe de milice limite la part de militaires de carrière. Les tâches définies légitiment et limitent à la fois l'engagement de l'armée.
N° 17 Pour les citoyennes et citoyens, l'art. 58 Cst. n'engendre aucun droit subjectif immédiat. L'obligation de servir découle de l'art. 59 Cst., non de l'art. 58 Cst. Cependant, la limitation des tâches à l'al. 2 peut engendrer des droits de défense si l'armée était engagée en dehors de ses tâches constitutionnelles.
N° 18 Les cantons sont liés par la compétence fédérale et doivent tolérer les engagements de l'armée sur leur territoire. Ils peuvent cependant, dans le cadre du droit de demande selon l'art. 185 al. 2 Cst., codécider si et comment l'armée est engagée en appui. Les coûts des engagements subsidiaires sont en principe supportés par les cantons (art. 68 LM).
#5. Controverses
N° 19 Le point de controverse central concerne l'étendue du concept de défense. Alors qu'une interprétation large saisit tout usage de la force militaire pour écarter un danger, Diggelmann/Altwicker limitent le concept aux menaces d'ampleur stratégique. Cette controverse n'est pas seulement académique, mais a des répercussions sur la délimitation entre tâches de l'armée et tâches de police.
N° 20 Une autre controverse concerne la limitation temporelle des engagements subsidiaires de sécurisation. La pratique connaît factuellement des engagements d'armée sans limite comme la surveillance d'ambassades. Des critiques comme Diggelmann/Altwicker y voient une militarisation rampante de la sécurité intérieure et un évidement de la souveraineté policière cantonale. L'opinion contraire souligne la flexibilité de la Constitution et la nécessité de pouvoir réagir à des menaces sécuritaires durables.
N° 21 La portée de la clause générale à l'al. 2 phrase 3 est également controversée. Alors qu'une interprétation extensive accorde au législateur une large liberté dans la définition de nouvelles tâches de l'armée, une vision restrictive exige un lien étroit avec les tâches centrales constitutionnelles. Schindler met en garde contre une extension excessive du mandat de l'armée qui pourrait mettre en danger le principe de milice (Schindler, Verfassungsrechtliche Schranken für das Projekt « Armee XXI », 1999, 45ss.).
N° 22 La participation à des missions internationales de maintien de la paix soulève des questions sur la neutralité. Koller argumente que les mesures de maintien de la paix sous mandat de l'ONU sont compatibles avec la neutralité tant qu'aucun engagement de combat n'a lieu (Koller, Kampf gegen den Terrorismus, ZSR 2006 I, 120). Des critiques voient déjà dans la participation à des missions de paix robustes un danger pour la neutralité.
#6. Indications pratiques
N° 23 Lors de la demande d'engagements d'armée en appui, les cantons doivent respecter le seuil de subsidiarité. Les moyens propres doivent être épuisés ou manifestement insuffisants. L'engagement de l'armée lors du WEF à Davos fait jurisprudence : le Tribunal fédéral a accepté l'engagement en raison de la dimension internationale particulière de l'événement (cf. arrêt 1P.117/2000).
N° 24 Pour le commandement militaire, la hiérarchie des tâches à l'al. 2 est directrice pour l'action. Les ressources sont à engager prioritairement pour les tâches centrales (prévention de la guerre, défense). Les engagements subsidiaires ne doivent pas mettre en danger la capacité opérationnelle pour le cas de défense (art. 67 LM).
N° 25 Lors de la législation, le cadre constitutionnel doit être respecté. Les nouvelles tâches de l'armée selon l'al. 2 phrase 3 doivent avoir un lien objectif avec la sécurité. Le transfert de tâches purement civiles à l'armée serait inconstitutionnel. Le principe de milice pose aussi des limites à la professionnalisation – une armée de métier ne serait possible qu'après révision constitutionnelle.
N° 26 Dans la pratique actuelle, l'importance de l'art. 58 Cst. se montre particulièrement lors de menaces hybrides (cyberattaques, désinformation, terrorisme). La délimitation entre défense militaire et écartement policier du danger devient de plus en plus difficile. La doctrine de la « sécurité globale » tente de mieux coordonner armée et organes civils de sécurité, mais doit respecter les limites constitutionnelles de compétence (→ art. 57 Cst.).
N° 27 Des exemples concrets de la pratique récente illustrent l'application de l'art. 58 Cst. : l'engagement de l'armée durant la pandémie de Covid-19 2020/21 s'est fondé sur la « situation extraordinaire » selon l'al. 2. La stratégie Cyber-Defence de l'armée se situe dans le champ de tension entre défense (lors d'attaques cyber étatiques) et sécurité intérieure (lors de hackers criminels). La discussion sur les drones armés montre les défis du principe de milice face aux systèmes d'armes hautement technologiques.