#1. Historique
N. 1 La réglementation des exigences de majorité pour les votations fédérales a une longue tradition dans le droit constitutionnel suisse. Déjà la Constitution fédérale de 1848 connaissait la double exigence de majorité pour les modifications constitutionnelles. La version actuelle de l'art. 142 Cst. correspond largement à l'art. 123 aCst.
N. 2 Selon le message concernant une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 461 ss), les exigences de majorité éprouvées devaient être reprises sans changement. La majorité des cantons fut qualifiée de « composante indispensable du fédéralisme suisse », qui garantit la protection des cantons plus petits contre la prédominance des centres à forte population.
N. 3 La disposition sur les demi-voix cantonales (al. 4) remonte historiquement aux divisions cantonales : Bâle (1833), Unterwald (historiquement conditionné) et Appenzell (1597). Cette réglementation fut maintenue selon FF 1997 I 462 malgré des réserves de théorie démocratique, afin de préserver la continuité constitutionnelle.
#2. Classification systématique
N. 4 L'art. 142 Cst. forme avec les art. 138–141 Cst. le noyau des instruments de démocratie directe au niveau fédéral. La disposition concrétise les droits politiques garantis à l'art. 136 Cst. pour le cas spécifique des votations fédérales.
N. 5 Systématiquement, l'art. 142 Cst. est étroitement lié à :
- → l'art. 34 Cst. (droits politiques), qui garantit la protection fondamentale de la liberté de vote
- → les art. 138–141 Cst., qui définissent les différents objets de votation
- → l'art. 150 al. 2 Cst., qui reflète la majorité des cantons au Conseil des États
- → l'art. 195 Cst. pour la révision totale de la Constitution fédérale
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 6 Simple majorité du peuple (al. 1) : Pour les lois fédérales et les arrêtés fédéraux de portée générale selon l'art. 140 al. 1 Cst., la majorité des votants valablement exprimés suffit. La participation au scrutin est sans importance ; il n'y a pas de quorum.
N. 7 Double majorité (al. 2) : Les modifications constitutionnelles et les objets mentionnés à l'art. 140 al. 2 Cst. requièrent cumulativement :
- la majorité des votants (majorité du peuple)
- la majorité des cantons (majorité des cantons)
Les deux conditions doivent être remplies. Un échec à une seule exigence conduit au rejet de l'objet.
N. 8 Voix cantonale (al. 3) : Le résultat de la votation dans le canton détermine sa voix cantonale selon le principe « winner takes all ». Une majorité cantonale serrée de 50,1% a le même effet qu'une majorité nette de 80%.
N. 9 Demi-voix cantonales (al. 4) : Les six (demi-)cantons mentionnés disposent chacun d'une demi-voix cantonale. Avec 20 cantons entiers et 6 demi-cantons, il en résulte un total de 23 voix cantonales. La majorité des cantons se situe à 12 voix cantonales (11½ voix cantonales signifie rejet).
#4. Conséquences juridiques
N. 10 En cas d'acceptation d'un objet, les modifications juridiques correspondantes entrent en vigueur. Le moment se détermine selon les dispositions transitoires ou, à défaut de telles dispositions, selon l'art. 15 de la loi sur les publications (RS 170.512).
N. 11 L'échec à la majorité des cantons malgré la majorité du peuple a la même conséquence juridique qu'un rejet par le peuple : l'objet a échoué. Le Tribunal fédéral a clarifié dans ATF 147 I 194 que cette « restriction de l'égalité du droit de vote est constitutionnellement voulue et contraignante pour le Tribunal fédéral ».
#5. Points de controverse
N. 12 Recomptage en cas de résultat serré : Un point de controverse central concerne les conditions d'un recomptage :
- Le Tribunal fédéral soutient depuis ATF 136 II 132 que un résultat très serré doit être traité comme une « irrégularité » au sens de l'art. 77 al. 1 let. b LDIP et fonde un droit au recomptage
- Une partie de la doctrine doute que la formulation restrictive des conditions à l'art. 34 al. 3 LDIP (vraisemblabilisation d'irrégularités) soit compatible avec l'art. 34 al. 2 Cst.
- Dans ATF 141 II 297, le Tribunal fédéral a précisé qu'un recomptage ne doit avoir lieu qu'en cas d'indices concrets d'erreurs
N. 13 Critique de théorie démocratique sur la majorité des cantons : Le poids électoral différent des citoyennes et citoyens de différents cantons fait l'objet d'discussions controversées :
- Des critiques comme Auer/Malinverni/Hottelier (Droit constitutionnel II, N. 1074) voient une violation de l'égalité du droit de vote
- La doctrine dominante (Hangartner/Kley, Demokratische Rechte, N. 2890 ; Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 3456) souligne la protection fédéraliste des minorités comme justification
- Kley (SG Komm. BV, art. 142 N. 8) renvoie à la légitimation historique et à la fonction de protection des petits cantons
N. 14 Statut des demi-cantons : Jaag (ZBl 1979, 145 ss) discuta après la fondation du canton du Jura la question de savoir si les demi-cantons devaient devenir des cantons entiers. L'initiative parlementaire 92.444 pour la revalorisation de Bâle-Campagne en canton entier échoua en 1995. La discussion reste académique, car une modification exigerait la double majorité.
#6. Indications pratiques
N. 15 Pour la pratique des autorités de votation, il en résulte les conséquences suivantes :
- En cas de résultats cantonaux serrés (différence < 1%), une attention particulière est requise lors du dépouillement
- Les recours contre la majorité des cantons doivent selon ATF 147 I 194 être formés immédiatement contre l'organisation de la votation, et non seulement après la votation
- La constellation rare d'un échec à la majorité des cantons malgré la majorité du peuple (en dernier lieu en 2020 pour l'initiative sur la responsabilité des entreprises) exige une sensibilité particulière dans la communication
N. 16 Pour les initiants d'initiatives constitutionnelles, il faut noter : Le « double obstacle » rend consciemment difficiles les modifications constitutionnelles. Depuis 1891, seuls dix objets ont échoué à la majorité des cantons malgré la majorité du peuple, dont seulement deux initiatives populaires (1955 et 2020). Cela souligne l'importance d'un ancrage géographique large pour les initiatives constitutionnelles.