#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die Regelung der Mehrheitserfordernisse bei eidgenössischen Abstimmungen hat eine lange Tradition im schweizerischen Verfassungsrecht. Bereits die Bundesverfassung von 1848 kannte das doppelte Mehrheitserfordernis für Verfassungsänderungen. Die geltende Fassung von Art. 142 BV entspricht weitgehend Art. 123 aBV.
N. 2 Gemäss der Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1, 461 f.) sollten die bewährten Mehrheitserfordernisse unverändert übernommen werden. Das Ständemehr wurde als «unverzichtbarer Bestandteil des schweizerischen Föderalismus» bezeichnet, der den Schutz der kleineren Kantone vor der Übermacht der bevölkerungsstarken Zentren gewährleiste.
N. 3 Die Bestimmung über die halben Standesstimmen (Abs. 4) geht historisch auf die Kantonsteilungen zurück: Basel (1833), Unterwalden (historisch bedingt) und Appenzell (1597). Diese Regelung wurde gemäss BBl 1997 I 462 trotz demokratietheoretischer Bedenken beibehalten, um die verfassungsrechtliche Kontinuität zu wahren.
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 142 BV bildet zusammen mit Art. 138–141 BV das Kernstück der direktdemokratischen Instrumente auf Bundesebene. Die Bestimmung konkretisiert die in Art. 136 BV garantierten politischen Rechte für den spezifischen Fall der eidgenössischen Abstimmungen.
N. 5 Systematisch ist Art. 142 BV eng verbunden mit:
- → Art. 34 BV (politische Rechte), der den grundrechtlichen Schutz der Abstimmungsfreiheit gewährleistet
- → Art. 138–141 BV, welche die verschiedenen Abstimmungsvorlagen definieren
- → Art. 150 Abs. 2 BV, der das Ständemehr im Ständerat spiegelt
- → Art. 195 BV für die Totalrevision der Bundesverfassung
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 6 Einfaches Volksmehr (Abs. 1): Für Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse nach Art. 140 Abs. 1 BV genügt die Mehrheit der gültig Stimmenden. Die Stimmbeteiligung ist irrelevant; es gibt kein Quorum.
N. 7 Doppeltes Mehr (Abs. 2): Verfassungsänderungen und die in Art. 140 Abs. 2 BV genannten Vorlagen bedürfen kumulativ:
- der Mehrheit der Stimmenden (Volksmehr)
- der Mehrheit der Kantone (Ständemehr)
Beide Voraussetzungen müssen erfüllt sein. Ein Scheitern an nur einem Erfordernis führt zur Ablehnung der Vorlage.
N. 8 Standesstimme (Abs. 3): Das Abstimmungsergebnis im Kanton bestimmt dessen Standesstimme nach dem Prinzip «winner takes all». Eine knappe kantonale Mehrheit von 50,1% hat dieselbe Wirkung wie eine deutliche Mehrheit von 80%.
N. 9 Halbe Standesstimmen (Abs. 4): Die sechs genannten (Halb-)Kantone verfügen über je eine halbe Standesstimme. Bei 20 Vollkantonen und 6 Halbkantonen ergeben sich total 23 Standesstimmen. Das Ständemehr liegt bei 12 Standesstimmen (11½ Standesstimmen bedeuten Ablehnung).
#4. Rechtsfolgen
N. 10 Bei Annahme einer Vorlage treten die entsprechenden Rechtsänderungen in Kraft. Der Zeitpunkt bestimmt sich nach den Übergangsbestimmungen oder, mangels solcher, nach Art. 15 des Publikationsgesetzes (SR 170.512).
N. 11 Das Scheitern am Ständemehr trotz Volksmehr hat dieselbe Rechtsfolge wie eine Ablehnung durch das Volk: Die Vorlage ist gescheitert. Das Bundesgericht hat in BGE 147 I 194 klargestellt, dass diese «Einschränkung der Stimmkraftgleichheit verfassungsrechtlich gewollt und für das Bundesgericht verbindlich» ist.
#5. Streitstände
N. 12 Nachzählung bei knappem Resultat: Ein zentraler Streitpunkt betrifft die Voraussetzungen für eine Nachzählung:
- Das Bundesgericht vertritt seit BGE 136 II 132 die Auffassung, dass ein sehr knappes Ergebnis wie eine «Unregelmässigkeit» im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR zu behandeln sei und einen Anspruch auf Nachzählung begründe
- Ein Teil der Lehre bezweifelt, dass die enge Fassung der Voraussetzungen in Art. 34 Abs. 3 BPR (Glaubhaftmachung von Unregelmässigkeiten) mit Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar sei
- In BGE 141 II 297 präzisierte das Bundesgericht, dass nur bei konkreten Anhaltspunkten für Fehler eine Nachzählung erfolgen müsse
N. 13 Demokratietheoretische Kritik am Ständemehr: Die unterschiedliche Stimmkraft der Bürgerinnen und Bürger verschiedener Kantone wird kontrovers diskutiert:
- Kritiker wie Auer/Malinverni/Hottelier (Droit constitutionnel II, N. 1074) sehen einen Verstoss gegen die Stimmrechtsgleichheit
- Die herrschende Lehre (Hangartner/Kley, Demokratische Rechte, N. 2890; Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 3456) betont den föderalistischen Minderheitenschutz als Rechtfertigung
- Kley (SG Komm. BV, Art. 142 N. 8) weist auf die historische Legitimation und die Schutzfunktion für kleine Kantone hin
N. 14 Status der Halbkantone: Jaag (ZBl 1979, 145 ff.) diskutierte nach der Gründung des Kantons Jura die Frage, ob die Halbkantone zu Vollkantonen werden sollten. Die parlamentarische Initiative 92.444 zur Aufwertung von Basel-Landschaft zum Vollkanton scheiterte 1995. Die Diskussion bleibt akademisch, da eine Änderung das doppelte Mehr erfordern würde.
#6. Praxishinweise
N. 15 Für die Praxis der Abstimmungsbehörden ergeben sich folgende Konsequenzen:
- Bei knappen kantonalen Resultaten (Differenz < 1%) ist erhöhte Sorgfalt bei der Auszählung geboten
- Beschwerden gegen das Ständemehr müssen gemäss BGE 147 I 194 sofort gegen die Abstimmungsanordnung erhoben werden, nicht erst nach der Abstimmung
- Die seltene Konstellation eines Scheiterns am Ständemehr trotz Volksmehr (zuletzt 2020 bei der Konzernverantwortungsinitiative) erfordert besondere Sensibilität in der Kommunikation
N. 16 Für Initianten von Verfassungsinitiativen ist zu beachten: Die «doppelte Hürde» macht Verfassungsänderungen bewusst schwierig. Seit 1891 scheiterten nur zehn Vorlagen am Ständemehr trotz Volksmehr, davon nur zwei Volksinitiativen (1955 und 2020). Dies unterstreicht die Bedeutung einer breiten geografischen Abstützung bei Verfassungsinitiativen.