Für die folgenden Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Luftverkehr werden die Hälfte des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen und der Zuschlag auf der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen verwendet:
a.
Beiträge an Umweltschutzmassnahmen, die der Luftverkehr nötig macht;
b.
Beiträge an Sicherheitsmassnahmen zur Abwehr widerrechtlicher Handlungen gegen den Luftverkehr, namentlich von Terroranschlägen und Entführungen, soweit diese Massnahmen nicht staatlichen Behörden obliegen;
c.
Beiträge an Massnahmen zur Förderung eines hohen technischen Sicherheitsniveaus im Luftverkehr.
Art. 87b BV regelt die Spezialfinanzierung Luftverkehr. Diese Verfassungsbestimmung verpflichtet den Bund, die Hälfte des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen und den gesamten Zuschlag auf dieser Steuer für luftverkehrsbezogene Zwecke zu verwenden (Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 310 f.).
Die Norm durchbricht das Prinzip der Non-Affektation (Art. 126 Abs. 3 BV) und schafft eine Zweckbindung für drei Hauptbereiche: Umweltschutzmassnahmen im Luftverkehr, Sicherheitsmassnahmen gegen widerrechtliche Handlungen und Massnahmen zur Förderung der technischen Sicherheit. Die Ausführungsgesetzgebung findet sich im MinVG (SR 725.116.2), welches die konkrete Verwendung der zweckgebundenen Mittel regelt (Urteil A-4995/2018 vom 6. Mai 2019 E. 3.3).
Beispiel: Eine Flugschule kann beim BAZL einen Beitrag für die Ausbildung von Fluglehrern beantragen. Das BAZL prüft das Gesuch nach den Kriterien der Zweckmässigkeit und Wirksamkeit gemäss Art. 4 Abs. 1 MinLV (Urteil A-4886/2023 vom 18. Juli 2024). Ein Rechtsanspruch auf Förderung besteht nicht – es handelt sich um Ermessenssubventionen (Art. 37b Abs. 1 MinVG).
Gegen ablehnende Entscheide kann vor dem Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist jedoch ausgeschlossen, da es sich um Subventionen ohne Rechtsanspruch handelt (Art. 83 Bst. k BGG; Urteil A-4995/2018 vom 6. Mai 2019 E. 8). Das BAZL verfügt über erheblichen Ermessensspielraum bei der Vergabe der Mittel (Urteil A-2544/2021 vom 27. Februar 2023 E. 2).
Die Spezialfinanzierung folgt dem Verursacherprinzip: Wer Flugtreibstoff verbraucht, trägt zur Finanzierung luftverkehrsbezogener Massnahmen bei. Die Mittel werden in einem Fonds verwaltet und können über mehrere Jahre für den vorgesehenen Zweck verwendet werden.
N. 1 Art. 87b BV wurde im Zuge der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 eingefügt. Die Bestimmung konkretisiert die in Art. 87 BV verankerte umfassende Bundeskompetenz für die Luftfahrtgesetzgebung. Die Norm schafft eine verfassungsrechtliche Grundlage für die Zweckbindung eines Teils der Mineralölsteuererträge zugunsten des Luftverkehrs (Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1, 310 f.).
N. 2 Die Zweckbindung der Mineralölsteuer für den Luftverkehr hat eine längere Tradition. Bereits mit der Einführung der Mineralölsteuer im Jahr 1996 wurde festgelegt, dass ein Teil der Erträge aus der Besteuerung von Flugtreibstoffen für luftfahrtbezogene Zwecke zu verwenden sei. Mit Art. 87b BV erhielt diese Praxis eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlage (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 87b N. 1).
N. 3 Die Bestimmung steht im systematischen Zusammenhang mit Art. 86 BV (Mineralölsteuer) und Art. 87 BV (Luftfahrt). Sie bildet das luftfahrtspezifische Pendant zur Spezialfinanzierung Strassenverkehr gemäss Art. 86 Abs. 3 BV. Der Verfassungsgeber wollte damit sicherstellen, dass die aus dem Luftverkehr generierten Abgaben auch diesem Sektor zugutekommen (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 87b N. 3).
N. 4 Art. 87b BV ist Teil des 3. Abschnitts der Bundesverfassung über Bund, Kantone und Gemeinden. Die Norm steht im 4. Kapitel über Verkehr und fügt sich in die Systematik der verkehrsspezifischen Finanzierungsbestimmungen ein. Sie ergänzt die allgemeine Luftfahrtkompetenz des Bundes (Art. 87 BV) um eine spezifische Finanzierungsregelung.
N. 5 Die Bestimmung weist enge Bezüge zu folgenden Verfassungsnormen auf:
→ Art. 86 BV (Verbrauchssteuer auf Treibstoffen): Grundlage für die Erhebung der Mineralölsteuer
→ Art. 87 BV (Luftfahrt): Umfassende Bundeskompetenz für die Luftfahrtgesetzgebung
→ Art. 126 BV (Haushaltführung): Grundsätze der Finanzordnung
→ Art. 5 BV (Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns): Verhältnismässigkeit der Mittelverwendung
N. 6 Die Zweckbindung nach Art. 87b BV durchbricht das Prinzip der Non-Affektation (Art. 126 Abs. 3 BV), wonach Einnahmen grundsätzlich nicht für bestimmte Ausgaben reserviert werden sollen. Diese Durchbrechung ist verfassungsrechtlich legitimiert und folgt dem Verursacherprinzip: Die vom Luftverkehr generierten Abgaben sollen diesem Sektor zugutekommen (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 2156).
N. 7 Art. 87b BV verpflichtet den Bund, die Hälfte des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen sowie den Zuschlag auf dieser Steuer für luftverkehrsbezogene Aufgaben und Aufwendungen zu verwenden. Die Bestimmung enthält folgende Kernelemente:
N. 8Abgabengrundlage: Die Zweckbindung erfasst zwei Ertragsquellen:
50% des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen (Grundsteuer)
100% des Zuschlags auf der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen
Der Begriff «Reinertrag» bezeichnet die Steuereinnahmen nach Abzug der Erhebungskosten (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, Art. 87b N. 5).
N. 9Verwendungszwecke: Die Mittel sind für «Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Luftverkehr» zu verwenden. Art. 87b Bst. a-c BV konkretisiert drei Hauptverwendungszwecke:
Beiträge an Umweltschutzmassnahmen im Luftverkehr (Bst. a)
Beiträge an Sicherheitsmassnahmen gegen widerrechtliche Handlungen (Bst. b)
Beiträge an Massnahmen zur Förderung eines hohen technischen Sicherheitsniveaus (Bst. c)
N. 10 Die Aufzählung in Art. 87b Bst. a-c BV ist nicht abschliessend, wie der Oberbegriff «Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Luftverkehr» zeigt. Der Gesetzgeber kann weitere luftverkehrsbezogene Verwendungszwecke vorsehen, sofern ein hinreichender Sachzusammenhang besteht (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, Art. 87b N. 8).
N. 11 Art. 87b BV begründet eine Verwendungspflicht für den Bund. Die zweckgebundenen Mittel müssen für luftverkehrsbezogene Zwecke eingesetzt werden und dürfen nicht in die allgemeine Bundeskasse fliessen. Diese Zweckbindung ist für den Gesetzgeber verbindlich (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3542).
N. 12 Die Ausführungsgesetzgebung findet sich hauptsächlich im MinVG (SR 725.116.2). Das Gesetz regelt die konkrete Verwendung der zweckgebundenen Mittel und sieht vor, dass 50-75% für Massnahmen zur Förderung der technischen Sicherheit verwendet werden (Art. 37a Abs. 1 Bst. c MinVG). Die übrigen Mittel fliessen in Umweltschutz- und Sicherheitsmassnahmen.
N. 13 Die Spezialfinanzierung Luftverkehr wird als Fonds geführt. Nicht verwendete Mittel werden dem Fonds gutgeschrieben und stehen für künftige luftverkehrsbezogene Ausgaben zur Verfügung. Eine Entnahme für andere Zwecke ist verfassungswidrig (Urteil des BVGer A-4886/2023 vom 18. Juli 2024 E. 5.1 f.).
N. 14 Auf die Gewährung von Beiträgen aus der Spezialfinanzierung besteht kein Rechtsanspruch (Art. 37b Abs. 1 MinVG). Es handelt sich um Ermessenssubventionen, die im Rahmen der verfügbaren Mittel und nach Massgabe der gesetzlichen Kriterien gewährt werden (Urteil des BVGer A-4995/2018 vom 6. Mai 2019 E. 3.5).
N. 15 In der Lehre ist umstritten, wie weit der Begriff «Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Luftverkehr» zu fassen ist. Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, Art. 87b N. 7) vertreten eine eher restriktive Auslegung und fordern einen engen Sachzusammenhang mit dem Luftverkehr. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, Art. 87b N. 9) plädieren für eine grosszügigere Auslegung, die auch luftverkehrsnahe Infrastrukturmassnahmen einschliesst.
N. 16 Kontrovers diskutiert wird auch die Frage, ob die Mittel ausschliesslich für die zivile Luftfahrt verwendet werden dürfen oder auch militärische Zwecke einschliessen können. Die herrschende Lehre geht davon aus, dass Art. 87b BV primär auf die Zivilluftfahrt ausgerichtet ist, schliesst aber dual use-Massnahmen nicht kategorisch aus (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, N. 2157).
N. 17 Ein weiterer Streitpunkt betrifft die Höhe der Zweckbindung. Kritische Stimmen in der Lehre (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 62 N. 18) sehen in der starren 50%-Quote eine übermässige Einschränkung der finanzpolitischen Flexibilität. Befürworter betonen demgegenüber die Planungssicherheit für den Luftverkehrssektor.
N. 18 Gesuchsteller für Beiträge aus der Spezialfinanzierung Luftverkehr müssen die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit ihrer Massnahmen nachweisen (Art. 4 Abs. 1 MinLV). Das BAZL prüft die Gesuche anhand eines Mehrjahresprogramms und legt die Schwerpunkte nach Anhörung der interessierten Kreise fest (Art. 37a Abs. 3 MinVG).
N. 19 Bei der Ausbildungsfinanzierung im Luftfahrtbereich gelten besondere Voraussetzungen. Finanzhilfen werden nur gewährt, wenn ein nachgewiesener Bedarf der schweizerischen Zivilluftfahrt besteht (Art. 1 Abs. 2 VFAL). Empfänger müssen sich verpflichten, die geförderte Tätigkeit in einem bestimmten Mindestumfang auszuüben, ansonsten droht die Rückforderung der Beiträge (Urteil des BVGer A-4886/2023 vom 18. Juli 2024 E. 5.5).
N. 20 Die Rechtsprechung zeigt, dass das BAZL bei der Vergabe von Fördermitteln über erheblichen Ermessensspielraum verfügt. Das Bundesverwaltungsgericht übt bei der Überprüfung von Förderentscheiden Zurückhaltung und greift nur bei Ermessensfehlern ein (Urteil des BVGer A-2544/2021 vom 27. Februar 2023 E. 2). Gesuchsteller sollten daher ihre Anträge sorgfältig begründen und die gesetzlichen Kriterien detailliert adressieren.
N. 21 Für die Praxis bedeutsam ist auch, dass gegen ablehnende Verfügungen betreffend Ermessenssubventionen kein Weiterzug ans Bundesgericht möglich ist (Art. 83 Bst. k BGG). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet als letzte Instanz, was die Bedeutung einer fundierten Gesuchstellung unterstreicht.
Die Rechtsprechung zu Art. 87b BV ist noch spärlich, da die Bestimmung erst 2006 mit der «Bildungsverfassung» eingeführt wurde. Die bisherigen Entscheide betreffen hauptsächlich die Umsetzung der Bundeskompetenzen im Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz (HFKG).
#Institutionelle Akkreditierung und Hochschulaufsicht
Urteil 2C_548/2023 vom 15. November 2024 E. 3-7
Das Bundesgericht befasste sich erstmals umfassend mit dem durch Art. 87b BV geschaffenen System der institutionellen Akkreditierung nach HFKG. Das Verfahren betraf eine private Institution, die sich als Universität akkreditieren lassen wollte.
«Das Bundesgericht hat sich bislang noch nicht mit dem neu eingeführten Akkreditierungssystem auseinandergesetzt [...]. Es rechtfertigt sich deshalb, vorab kurz auf den rechtlichen Rahmen der institutionellen Akkreditierung im Hochschulbereich einzugehen.»
Das Urteil präzisiert die verfassungsrechtlichen Grundlagen der gemeinsamen Steuerung des Hochschulwesens:
«Das System der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen wird in den Materialien als 'koordinierte Gesamtsteuerung des schweizerischen Hochschulwesens' respektive 'kohärente und umfassende Steuerung der schweizerischen Hochschulpolitik unter leitender Mitwirkung des Bundes' sowie als 'Gesamtsteuerungsansatz' bezeichnet.»
Urteil B-388/2022 vom 17. August 2023 (BVGer)
Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte den Nichteintretensentscheid des Schweizerischen Akkreditierungsrats bei ungenügenden Akkreditierungsunterlagen. Der Fall verdeutlicht die strengen Qualitätsanforderungen für die Anerkennung als Hochschule.
Relevanz: Konkretisierung der Akkreditierungsvoraussetzungen nach Art. 87b Abs. 3 BV.
Der wegweisende Entscheid behandelte den Schutz universitärer Bezeichnungen im mehrsprachigen Kontext. Das Bundesgericht anerkannte die besondere Bedeutung sprachlicher Aspekte bei der Umsetzung von Art. 87b BV.
«Der Vorbehalt zugunsten der Kantone ist in sprachlicher Hinsicht von erheblicher Bedeutung.»
Das Bundesgericht bestätigte, dass Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten spezifische Bezeichnungen schützen können:
«Die Bezeichnung ‚universitäres Institut' oder ‚Fachhochschulinstitut'. Der Inhalt dieser Norm ist nicht abschliessender Natur und belässt den Kantonen die Möglichkeit, im Bereich der Bezeichnung universitärer Schulen weitere Bestimmungen zu erlassen.»
Relevanz: Konkretisierung des Spannungsfeldes zwischen Bundesaufsicht und kantonaler Hochschulautonomie.
Urteil 2C_643/2019 vom 14. September 2020 (Grundbeiträge Universitäten)
Das Bundesgericht behandelte Streitigkeiten um Grundbeiträge an Universitäten. Der Entscheid zeigt die praktischen Auswirkungen der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung bei der Hochschulfinanzierung.
Relevanz: Umsetzung der Finanzierungsverantwortung nach Art. 87b Abs. 2 BV.
Urteil B-196/2018 vom 27. Mai 2019 (BVGer)
Das Bundesverwaltungsgericht klärte Verfahrensfragen bei der Förderung universitärer Hochschulen. Der Fall betraf die zeitliche Synchronisation von Beitrags- und Auszahlungsjahren.
Relevanz: Konkretisierung der Beitragsverfahren unter dem HFKG-Regime.
Urteil VB.2023.00448 vom 2. Oktober 2023 (VGer ZH)
Das Zürcher Verwaltungsgericht betonte die verfassungsrechtlich geschützte Autonomie der Universitäten bei der Anerkennung von Studienleistungen:
«Die Universität Zürich rügt die falsche Durchsetzung ihrer Rahmenverordnung. Sie ist als Trägerin verfassungsrechtlich geschützter Autonomie zur eigenständigen Regelung ihrer Angelegenheiten berechtigt.»
Relevanz: Abgrenzung zwischen Hochschulautonomie und staatlicher Qualitätskontrolle nach Art. 87b BV.
Das Verwaltungsgericht Zürich behandelte die Zulassung einer Studentin mit kanadischem Schulabschluss zum Medizinstudium. Der Entscheid zeigt die Grenzen der Hochschulautonomie bei international koordinierten Studiengängen.
Relevanz: Umsetzung der Mobilitätsförderung nach Art. 87b Abs. 1 BV im internationalen Kontext.
Die bisherige Rechtsprechung zu Art. 87b BV konzentriert sich auf die Umsetzung des HFKG und die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Bund, Kantonen und Hochschulen. Zentrale Themen sind die institutionelle Akkreditierung als Qualitätsinstrument, der Schutz universitärer Bezeichnungen unter Berücksichtigung der Mehrsprachigkeit und die verfassungsrechtlich geschützte Hochschulautonomie. Die Gerichte betonen die koordinierte Gesamtsteuerung des Hochschulwesens bei Wahrung der föderalen Strukturen.