Für die folgenden Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Luftverkehr werden die Hälfte des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen und der Zuschlag auf der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen verwendet:
a.
Beiträge an Umweltschutzmassnahmen, die der Luftverkehr nötig macht;
b.
Beiträge an Sicherheitsmassnahmen zur Abwehr widerrechtlicher Handlungen gegen den Luftverkehr, namentlich von Terroranschlägen und Entführungen, soweit diese Massnahmen nicht staatlichen Behörden obliegen;
c.
Beiträge an Massnahmen zur Förderung eines hohen technischen Sicherheitsniveaus im Luftverkehr.
L'art. 87b Cost. disciplina il finanziamento speciale per l'aviazione. Questa disposizione costituzionale obbliga la Confederazione a utilizzare la metà del ricavo netto dell'imposta di consumo sui carburanti per aviazione e l'intero supplemento di questa imposta per scopi legati al traffico aereo (Messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996, FF 1997 I 275 segg.).
La norma deroga al principio della non-affettazione (art. 126 cpv. 3 Cost.) e crea un vincolo di destinazione per tre ambiti principali: misure di protezione dell'ambiente nel traffico aereo, misure di sicurezza contro atti illeciti e misure per promuovere la sicurezza tecnica. La legislazione d'esecuzione si trova nella LMin (RS 725.116.2), che disciplina l'uso concreto dei mezzi vincolati (sentenza A-4995/2018 del 6 maggio 2019 consid. 3.3).
Esempio: Una scuola di volo può richiedere all'UFAC un contributo per la formazione di istruttori di volo. L'UFAC esamina la domanda secondo i criteri dell'opportunità e dell'efficacia conformemente all'art. 4 cpv. 1 OMin (sentenza A-4886/2023 del 18 luglio 2024). Non esiste un diritto legale alla promozione – si tratta di sussidi discrezionali (art. 37b cpv. 1 LMin).
Contro le decisioni negative può essere interposto ricorso davanti al Tribunale amministrativo federale. Tuttavia, un ricorso al Tribunale federale è escluso, poiché si tratta di sussidi senza diritto legale (art. 83 lett. k LTF; sentenza A-4995/2018 del 6 maggio 2019 consid. 8). L'UFAC dispone di un considerevole margine discrezionale nell'assegnazione dei mezzi (sentenza A-2544/2021 del 27 febbraio 2023 consid. 2).
Il finanziamento speciale segue il principio di causalità: chi consume carburanti per aviazione contribuisce al finanziamento delle misure legate al traffico aereo. I mezzi sono gestiti in un fondo e possono essere utilizzati per lo scopo previsto nell'arco di più anni.
N. 1 L'art. 87b Cost. è stato introdotto nell'ambito della revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione concretizza la competenza federale globale in materia di legislazione sull'aviazione sancita nell'art. 87 Cost. La norma crea una base costituzionale per la destinazione vincolata di una parte dei proventi dell'imposta sugli oli minerali a favore del traffico aereo (Messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996, FF 1997 I 1, 310 s.).
N. 2 La destinazione vincolata dell'imposta sugli oli minerali per il traffico aereo ha una lunga tradizione. Già con l'introduzione dell'imposta sugli oli minerali nel 1996 fu stabilito che una parte dei proventi della tassazione dei carburanti per aeromobili dovesse essere utilizzata per scopi legati all'aviazione. Con l'art. 87b Cost. questa prassi ha ottenuto una base costituzionale esplicita (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentario di San Gallo Cost., 4a ed. 2023, Art. 87b N. 1).
N. 3 La disposizione è in relazione sistematica con l'art. 86 Cost. (imposta sugli oli minerali) e l'art. 87 Cost. (aviazione). Essa forma il pendant specifico dell'aviazione al finanziamento speciale del traffico stradale secondo l'art. 86 cpv. 3 Cost. Il costituente ha voluto così assicurare che le imposte generate dal traffico aereo giovino anche a questo settore (Waldmann/Belser/Epiney, BSK Cost., 2a ed. 2024, Art. 87b N. 3).
N. 4 L'art. 87b Cost. fa parte della 3a sezione della Costituzione federale su Confederazione, Cantoni e Comuni. La norma si trova nel 4° capitolo sui trasporti e si inserisce nella sistematica delle disposizioni di finanziamento specifiche per settore. Essa completa la competenza generale della Confederazione in materia di aviazione (art. 87 Cost.) con una regolamentazione specifica del finanziamento.
N. 5 La disposizione presenta stretti riferimenti alle seguenti norme costituzionali:
→ Art. 86 Cost. (imposta di consumo sui carburanti): base per la riscossione dell'imposta sugli oli minerali
→ Art. 87 Cost. (aviazione): competenza federale globale per la legislazione sull'aviazione
→ Art. 126 Cost. (condotta del bilancio): principi dell'ordinamento finanziario
→ Art. 5 Cost. (principi dell'attività dello Stato): proporzionalità dell'impiego dei mezzi
N. 6 La destinazione vincolata secondo l'art. 87b Cost. rompe il principio della non-affettazione (art. 126 cpv. 3 Cost.), secondo cui le entrate non dovrebbero in principio essere riservate per spese determinate. Questa deroga è legittimata dal diritto costituzionale e segue il principio di causalità: le imposte generate dal traffico aereo devono giovare a questo settore (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto costituzionale svizzero, 10a ed. 2020, N. 2156).
#3. Elementi del fatto costitutivo / Contenuto normativo
N. 7 L'art. 87b Cost. obbliga la Confederazione a utilizzare la metà del ricavo netto dell'imposta di consumo sui carburanti per aeromobili nonché la sovrattassa su questa imposta per compiti e spese legati al traffico aereo. La disposizione contiene i seguenti elementi centrali:
N. 8Base dell'imposta: La destinazione vincolata comprende due fonti di proventi:
50% del ricavo netto dell'imposta di consumo sui carburanti per aeromobili (imposta di base)
100% della sovrattassa sull'imposta di consumo sui carburanti per aeromobili
Il concetto di «ricavo netto» designa le entrate fiscali dopo deduzione dei costi di riscossione (Waldmann/Belser/Epiney, BSK Cost., Art. 87b N. 5).
N. 9Scopi di utilizzazione: I mezzi devono essere utilizzati per «compiti e spese in relazione con il traffico aereo». L'art. 87b lett. a-c Cost. concretizza tre principali scopi di utilizzazione:
Contributi a misure di protezione dell'ambiente nel traffico aereo (lett. a)
Contributi a misure di sicurezza contro atti illeciti (lett. b)
Contributi a misure per promuovere un alto livello di sicurezza tecnica (lett. c)
N. 10 L'enumerazione nell'art. 87b lett. a-c Cost. non è esaustiva, come mostra il concetto superiore di «compiti e spese in relazione con il traffico aereo». Il legislatore può prevedere ulteriori scopi di utilizzazione legati al traffico aereo, purché sussista una relazione oggettiva sufficiente (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentario di San Gallo Cost., Art. 87b N. 8).
N. 11 L'art. 87b Cost. fonda un obbligo di utilizzazione per la Confederazione. I mezzi a destinazione vincolata devono essere impiegati per scopi legati al traffico aereo e non possono confluire nella cassa generale della Confederazione. Questa destinazione vincolata è vincolante per il legislatore (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale svizzero, 3a ed. 2016, N. 3542).
N. 12 La legislazione d'attuazione si trova principalmente nella LOIM (RS 725.116.2). La legge disciplina l'utilizzo concreto dei mezzi a destinazione vincolata e prevede che il 50-75% sia utilizzato per misure di promozione della sicurezza tecnica (art. 37a cpv. 1 lett. c LOIM). I mezzi rimanenti confluiscono in misure di protezione dell'ambiente e di sicurezza.
N. 13 Il finanziamento speciale del traffico aereo è gestito come fondo. I mezzi non utilizzati sono accreditati al fondo e rimangono a disposizione per future spese legate al traffico aereo. Un prelievo per altri scopi è incostituzionale (Sentenza del TAF A-4886/2023 del 18 luglio 2024 consid. 5.1 s.).
N. 14 Non sussiste alcun diritto a prestazioni sulla concessione di contributi dal finanziamento speciale (art. 37b cpv. 1 LOIM). Si tratta di sovvenzioni discrezionali che sono concesse nel quadro dei mezzi disponibili e secondo i criteri legali (Sentenza del TAF A-4995/2018 del 6 maggio 2019 consid. 3.5).
N. 15 Nella dottrina è controverso quanto ampiamente debba essere inteso il concetto di «compiti e spese in relazione con il traffico aereo». Waldmann/Belser/Epiney (BSK Cost., Art. 87b N. 7) sostengono un'interpretazione piuttosto restrittiva e richiedono una stretta relazione oggettiva con il traffico aereo. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentario di San Gallo Cost., Art. 87b N. 9) propendono per un'interpretazione più generosa che include anche misure infrastrutturali affini al traffico aereo.
N. 16 È discussa controversamente anche la questione se i mezzi possano essere utilizzati esclusivamente per l'aviazione civile o se possano includere anche scopi militari. La dottrina dominante parte dal presupposto che l'art. 87b Cost. sia orientato primariamente all'aviazione civile, ma non esclude categoricamente misure a doppio uso (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto costituzionale svizzero, N. 2157).
N. 17 Un ulteriore punto controverso riguarda l'entità della destinazione vincolata. Voci critiche nella dottrina (Tschannen/Zimmerli/Müller, Diritto amministrativo generale, 4a ed. 2014, § 62 N. 18) vedono nella rigida quota del 50% una limitazione eccessiva della flessibilità di politica finanziaria. I sostenitori sottolineano d'altra parte la sicurezza di pianificazione per il settore del traffico aereo.
N. 18 I richiedenti di contributi dal finanziamento speciale del traffico aereo devono dimostrare l'opportunità e l'efficacia delle loro misure (art. 4 cpv. 1 OLOIM). L'UFAC esamina le domande sulla base di un programma pluriennale e stabilisce le priorità dopo consultazione dei circoli interessati (art. 37a cpv. 3 LOIM).
N. 19 Nel finanziamento della formazione nel settore dell'aviazione si applicano presupposti particolari. Gli aiuti finanziari sono concessi solo se sussiste un bisogno comprovato dell'aviazione civile svizzera (art. 1 cpv. 2 OFAL). I beneficiari devono impegnarsi a esercitare l'attività promossa in una determinata misura minima, altrimenti minaccia la restituzione dei contributi (Sentenza del TAF A-4886/2023 del 18 luglio 2024 consid. 5.5).
N. 20 La giurisprudenza mostra che l'UFAC dispone di considerevole margine di discrezionalità nella concessione di mezzi promozionali. Il Tribunale amministrativo federale esercita moderazione nel controllo delle decisioni di promozione e interviene solo in caso di errori di discrezionalità (Sentenza del TAF A-2544/2021 del 27 febbraio 2023 consid. 2). I richiedenti dovrebbero quindi motivare accuratamente le loro domande e indirizzare dettagliatamente i criteri legali.
N. 21 Per la pratica è rilevante anche che contro le decisioni negative concernenti sovvenzioni discrezionali non è possibile il ricorso al Tribunale federale (art. 83 lett. k LTF). Il Tribunale amministrativo federale decide come ultima istanza, il che sottolinea l'importanza di una presentazione fondata della domanda.
La giurisprudenza relativa all'art. 87b Cost. è ancora limitata, poiché la disposizione è stata introdotta solo nel 2006 con la «Costituzione per la formazione». Le decisioni finora emesse riguardano principalmente l'attuazione delle competenze federali nella Legge sulla promozione e sul coordinamento del settore universitario svizzero (LPSU).
#Accreditamento istituzionale e vigilanza universitaria
Sentenza 2C_548/2023 del 15 novembre 2024 consid. 3-7
Il Tribunale federale si è occupato per la prima volta in modo approfondito del sistema di accreditamento istituzionale secondo la LPSU, creato dall'art. 87b Cost. La procedura riguardava un'istituzione privata che voleva essere accreditata come università.
«Il Tribunale federale non si è ancora occupato del sistema di accreditamento di nuova introduzione [...]. Si giustifica pertanto illustrare preliminarmente il quadro giuridico dell'accreditamento istituzionale nel settore universitario.»
La sentenza precisa i fondamenti costituzionali della direzione comune del settore universitario:
«Il sistema di collaborazione tra Confederazione e Cantoni è definito nei materiali come 'direzione globale coordinata del settore universitario svizzero', rispettivamente 'direzione coerente e globale della politica universitaria svizzera con partecipazione dirigente della Confederazione' nonché come 'approccio di direzione globale'.»
Sentenza B-388/2022 del 17 agosto 2023 (TAF)
Il Tribunale amministrativo federale ha confermato la decisione di non entrare in materia del Consiglio svizzero di accreditamento in caso di documentazione per l'accreditamento insufficiente. Il caso chiarisce i severi requisiti qualitativi per il riconoscimento come scuola universitaria.
Rilevanza: concretizzazione dei presupposti di accreditamento secondo l'art. 87b cpv. 3 Cost.
#Protezione delle denominazioni e diversità linguistica
DTF 142 I 16 consid. 7-9
Questa decisione fondamentale ha trattato la protezione delle denominazioni universitarie nel contesto plurilingue. Il Tribunale federale ha riconosciuto il particolare significato degli aspetti linguistici nell'attuazione dell'art. 87b Cost.
«La riserva a favore dei Cantoni è di notevole importanza sotto il profilo linguistico.»
Il Tribunale federale ha confermato che i Cantoni possono proteggere denominazioni specifiche nell'ambito delle loro competenze:
«La denominazione ‹istituto universitario› o ‹istituto di scuola universitaria professionale›. Il contenuto di questa norma non è di natura esaustiva e lascia ai Cantoni la possibilità di emanare ulteriori disposizioni nel settore delle denominazioni delle scuole universitarie.»
Rilevanza: concretizzazione del campo di tensione tra vigilanza federale e autonomia universitaria cantonale.
Sentenza 2C_643/2019 del 14 settembre 2020 (contributi di base università)
Il Tribunale federale ha trattato controversie sui contributi di base alle università. La decisione mostra gli effetti pratici della ripartizione costituzionale delle competenze nel finanziamento universitario.
Rilevanza: attuazione della responsabilità di finanziamento secondo l'art. 87b cpv. 2 Cost.
Sentenza B-196/2018 del 27 maggio 2019 (TAF)
Il Tribunale amministrativo federale ha chiarito questioni procedurali nella promozione delle scuole universitarie. Il caso riguardava la sincronizzazione temporale degli anni di contribuzione e di versamento.
Rilevanza: concretizzazione delle procedure di contribuzione sotto il regime della LPSU.
Sentenza VB.2023.00448 del 2 ottobre 2023 (Trib. amm. ZH)
Il Tribunale amministrativo zurighese ha sottolineato l'autonomia costituzionalmente protetta delle università nel riconoscimento delle prestazioni di studio:
«L'Università di Zurigo contesta l'applicazione errata del proprio regolamento quadro. Essa è autorizzata, in quanto portatrice di autonomia costituzionalmente protetta, a disciplinare autonomamente le proprie questioni.»
Rilevanza: delimitazione tra autonomia universitaria e controllo statale della qualità secondo l'art. 87b Cost.
Sentenza VB.2023.00049 del 30 marzo 2023 (Trib. amm. ZH)
Il Tribunale amministrativo zurighese ha trattato l'ammissione di una studentessa con diploma scolastico canadese agli studi di medicina. La decisione mostra i limiti dell'autonomia universitaria nei corsi di studio coordinati a livello internazionale.
Rilevanza: attuazione della promozione della mobilità secondo l'art. 87b cpv. 1 Cost. nel contesto internazionale.
La giurisprudenza finora sviluppatasi sull'art. 87b Cost. si concentra sull'attuazione della LPSU e sulla delimitazione delle competenze tra Confederazione, Cantoni e scuole universitarie. I temi centrali sono l'accreditamento istituzionale come strumento qualitativo, la protezione delle denominazioni universitarie tenendo conto del plurilinguismo e l'autonomia universitaria costituzionalmente protetta. I tribunali sottolineano la direzione globale coordinata del settore universitario nel rispetto delle strutture federali.