Für die folgenden Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Luftverkehr werden die Hälfte des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen und der Zuschlag auf der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen verwendet:
a.
Beiträge an Umweltschutzmassnahmen, die der Luftverkehr nötig macht;
b.
Beiträge an Sicherheitsmassnahmen zur Abwehr widerrechtlicher Handlungen gegen den Luftverkehr, namentlich von Terroranschlägen und Entführungen, soweit diese Massnahmen nicht staatlichen Behörden obliegen;
c.
Beiträge an Massnahmen zur Förderung eines hohen technischen Sicherheitsniveaus im Luftverkehr.
L'art. 87b Cst. règle le financement spécial pour l'aviation. Cette disposition constitutionnelle oblige la Confédération à affecter la moitié du produit net de l'impôt sur la consommation des carburants d'aviation et l'intégralité du supplément sur cet impôt à des buts en rapport avec l'aviation (Message concernant une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996, FF 1997 I 310 s.).
La norme rompt le principe de non-affectation (art. 126 al. 3 Cst.) et crée une affectation obligatoire pour trois domaines principaux : les mesures de protection de l'environnement dans l'aviation, les mesures de sécurité contre les actes illicites et les mesures de promotion de la sécurité technique. La législation d'exécution se trouve dans la LMin (RS 725.116.2), qui règle l'utilisation concrète des fonds affectés (Arrêt A-4995/2018 du 6 mai 2019 c. 3.3).
Exemple : Une école de pilotage peut demander à l'OFAC une contribution pour la formation d'instructeurs de vol. L'OFAC examine la demande selon les critères d'opportunité et d'efficacité conformément à l'art. 4 al. 1 OMin (Arrêt A-4886/2023 du 18 juillet 2024). Il n'existe pas de droit à l'encouragement – il s'agit de subventions d'appréciation (art. 37b al. 1 LMin).
Contre les décisions de rejet, un recours peut être formé devant le Tribunal administratif fédéral. Un recours au Tribunal fédéral est toutefois exclu, car il s'agit de subventions sans droit légal (art. 83 let. k LTF ; Arrêt A-4995/2018 du 6 mai 2019 c. 8). L'OFAC dispose d'une marge d'appréciation considérable lors de l'attribution des fonds (Arrêt A-2544/2021 du 27 février 2023 c. 2).
Le financement spécial suit le principe du pollueur-payeur : celui qui consomme du carburant d'aviation contribue au financement des mesures en rapport avec l'aviation. Les fonds sont gérés dans un fonds et peuvent être utilisés sur plusieurs années pour l'objectif prévu.
N° 1 L'art. 87b Cst. a été inséré lors de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. Cette disposition concrétise la compétence fédérale globale en matière de législation sur l'aviation ancrée à l'art. 87 Cst. La norme crée une base constitutionnelle pour l'affectation d'une partie du produit de l'impôt sur les huiles minérales au profit du transport aérien (Message concernant une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996, FF 1997 I 1, 298 ss).
N° 2 L'affectation de l'impôt sur les huiles minérales au transport aérien a une tradition plus longue. Déjà lors de l'introduction de l'impôt sur les huiles minérales en 1996, il avait été prévu qu'une partie du produit de l'imposition des carburants d'aviation soit utilisée à des fins liées à l'aviation. Avec l'art. 87b Cst., cette pratique a obtenu une base constitutionnelle expresse (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 87b n° 1).
N° 3 Cette disposition s'inscrit dans le contexte systématique de l'art. 86 Cst. (impôt sur les huiles minérales) et de l'art. 87 Cst. (aviation). Elle forme le pendant spécifique à l'aviation du financement spécial pour la circulation routière selon l'art. 86 al. 3 Cst. Le constituant a voulu ainsi s'assurer que les taxes générées par le transport aérien profitent aussi à ce secteur (Waldmann/Belser/Epiney, CP Cst., 2e éd. 2024, art. 87b n° 3).
N° 4 L'art. 87b Cst. fait partie de la 3e section de la Constitution fédérale sur la Confédération, les cantons et les communes. La norme figure au 4e chapitre sur les transports et s'inscrit dans la systématique des dispositions de financement spécifiques aux transports. Elle complète la compétence générale de la Confédération en matière d'aviation (art. 87 Cst.) par une réglementation de financement spécifique.
N° 5 Cette disposition présente des liens étroits avec les normes constitutionnelles suivantes :
→ Art. 86 Cst. (impôt à la consommation sur les carburants) : base pour la perception de l'impôt sur les huiles minérales
→ Art. 87 Cst. (aviation) : compétence fédérale globale en matière de législation sur l'aviation
→ Art. 126 Cst. (conduite budgétaire) : principes de l'ordre financier
→ Art. 5 Cst. (principes de l'activité de l'État de droit) : proportionnalité de l'utilisation des moyens
N° 6 L'affectation selon l'art. 87b Cst. rompt le principe de non-affectation (art. 126 al. 3 Cst.), selon lequel les recettes ne doivent en principe pas être réservées à des dépenses déterminées. Cette rupture est légitimée par le droit constitutionnel et suit le principe du pollueur-payeur : les taxes générées par le transport aérien doivent profiter à ce secteur (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Droit constitutionnel suisse, 10e éd. 2020, n° 2156).
N° 7 L'art. 87b Cst. oblige la Confédération à utiliser la moitié du produit net de l'impôt à la consommation sur les carburants d'aviation ainsi que la surtaxe sur cet impôt pour des tâches et des dépenses liées au transport aérien. Cette disposition contient les éléments centraux suivants :
N° 8Base fiscale : L'affectation porte sur deux sources de recettes :
50% du produit net de l'impôt à la consommation sur les carburants d'aviation (impôt de base)
100% de la surtaxe sur l'impôt à la consommation sur les carburants d'aviation
La notion de « produit net » désigne les recettes fiscales après déduction des frais de perception (Waldmann/Belser/Epiney, CP Cst., art. 87b n° 5).
N° 9Fins d'utilisation : Les moyens doivent être utilisés pour « des tâches et des dépenses liées au transport aérien ». L'art. 87b let. a-c Cst. concrétise trois fins d'utilisation principales :
Contributions à des mesures de protection de l'environnement dans le transport aérien (let. a)
Contributions à des mesures de sûreté contre les actes illicites (let. b)
Contributions à des mesures de promotion d'un haut niveau de sécurité technique (let. c)
N° 10 L'énumération de l'art. 87b let. a-c Cst. n'est pas exhaustive, comme le montre le terme générique « tâches et dépenses liées au transport aérien ». Le législateur peut prévoir d'autres fins d'utilisation liées au transport aérien, pour autant qu'il existe un lien matériel suffisant (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentaire saint-gallois Cst., art. 87b n° 8).
N° 11 L'art. 87b Cst. fonde une obligation d'utilisation pour la Confédération. Les moyens affectés doivent être utilisés à des fins liées au transport aérien et ne peuvent pas être versés dans les caisses générales de la Confédération. Cette affectation est contraignante pour le législateur (Rhinow/Schefer/Uebersax, Droit constitutionnel suisse, 3e éd. 2016, n° 3542).
N° 12 La législation d'exécution se trouve principalement dans la LHMin (RS 725.116.2). La loi règle l'utilisation concrète des moyens affectés et prévoit que 50-75% soient utilisés pour des mesures de promotion de la sécurité technique (art. 37a al. 1 let. c LHMin). Les autres moyens sont consacrés aux mesures de protection de l'environnement et de sûreté.
N° 13 Le financement spécial transport aérien est géré comme un fonds. Les moyens non utilisés sont crédités au fonds et sont disponibles pour de futures dépenses liées au transport aérien. Un prélèvement pour d'autres fins est contraire à la Constitution (arrêt du TAF A-4886/2023 du 18 juillet 2024 consid. 5.1 ss).
N° 14 Il n'existe aucun droit à l'octroi de contributions du financement spécial (art. 37b al. 1 LHMin). Il s'agit de subventions d'opportunité qui sont accordées dans le cadre des moyens disponibles et selon les critères légaux (arrêt du TAF A-4995/2018 du 6 mai 2019 consid. 3.5).
N° 15 Dans la doctrine, l'étendue de la notion « tâches et dépenses liées au transport aérien » est controversée. Waldmann/Belser/Epiney (CP Cst., art. 87b n° 7) défendent une interprétation plutôt restrictive et exigent un lien matériel étroit avec le transport aérien. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentaire saint-gallois Cst., art. 87b n° 9) plaident pour une interprétation plus généreuse qui inclut aussi les mesures d'infrastructure proches du transport aérien.
N° 16 La question de savoir si les moyens peuvent être utilisés exclusivement pour l'aviation civile ou peuvent aussi inclure des fins militaires est aussi controversée. La doctrine dominante considère que l'art. 87b Cst. est orienté principalement vers l'aviation civile, mais n'exclut pas catégoriquement les mesures à double usage (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Droit constitutionnel suisse, n° 2157).
N° 17 Un autre point de controverse concerne le niveau de l'affectation. Des voix critiques dans la doctrine (Tschannen/Zimmerli/Müller, Droit administratif général, 4e éd. 2014, § 62 n° 18) voient dans le quota rigide de 50% une restriction excessive de la flexibilité de politique financière. Les partisans soulignent en revanche la sécurité de planification pour le secteur du transport aérien.
N° 18 Les requérants de contributions du financement spécial transport aérien doivent prouver l'opportunité et l'efficacité de leurs mesures (art. 4 al. 1 OHMAV). L'OFAC examine les demandes sur la base d'un programme pluriannuel et fixe les priorités après audition des milieux intéressés (art. 37a al. 3 LHMin).
N° 19 Pour le financement de la formation dans le domaine aéronautique, des conditions particulières s'appliquent. Les aides financières ne sont accordées que s'il existe un besoin avéré de l'aviation civile suisse (art. 1 al. 2 OFAL). Les bénéficiaires doivent s'engager à exercer l'activité subventionnée dans un volume minimal déterminé, sinon ils risquent le remboursement des contributions (arrêt du TAF A-4886/2023 du 18 juillet 2024 consid. 5.5).
N° 20 La jurisprudence montre que l'OFAC dispose d'une marge d'appréciation considérable lors de l'attribution des moyens de soutien. Le Tribunal administratif fédéral fait preuve de retenue lors de l'examen des décisions de soutien et n'intervient qu'en cas d'erreur d'appréciation (arrêt du TAF A-2544/2021 du 27 février 2023 consid. 2). Les requérants devraient donc soigneusement motiver leurs demandes et traiter en détail les critères légaux.
N° 21 Il est aussi important pour la pratique qu'aucun recours au Tribunal fédéral ne soit possible contre les décisions de rejet concernant les subventions d'opportunité (art. 83 let. k LTF). Le Tribunal administratif fédéral statue en dernière instance, ce qui souligne l'importance d'une demande bien fondée.
La jurisprudence relative à l'art. 87b Cst. est encore clairsemée, la disposition n'ayant été introduite qu'en 2006 avec la « constitution sur la formation ». Les décisions rendues jusqu'à présent concernent principalement la mise en œuvre des compétences fédérales dans la loi sur l'encouragement et la coordination des hautes écoles (LEHE).
#Accréditation institutionnelle et surveillance des hautes écoles
Arrêt 2C_548/2023 du 15 novembre 2024 c. 3-7
Le Tribunal fédéral s'est penché pour la première fois de manière approfondie sur le système d'accréditation institutionnelle créé par l'art. 87b Cst. selon la LEHE. La procédure concernait une institution privée qui voulait se faire accréditer comme université.
« Le Tribunal fédéral ne s'est pas encore penché sur le système d'accréditation nouvellement introduit [...]. Il se justifie donc d'exposer brièvement au préalable le cadre juridique de l'accréditation institutionnelle dans le domaine des hautes écoles. »
L'arrêt précise les bases constitutionnelles de la gestion commune du système des hautes écoles :
« Le système de coopération entre la Confédération et les cantons est désigné dans les travaux préparatoires comme 'gestion globale coordonnée du système suisse des hautes écoles' respectivement 'gestion cohérente et globale de la politique suisse des hautes écoles sous la participation dirigeante de la Confédération' ainsi que comme 'approche de gestion globale'. »
Arrêt B-388/2022 du 17 août 2023 (TAF)
Le Tribunal administratif fédéral a confirmé la décision de non-entrée en matière du Conseil suisse d'accréditation en cas de dossier d'accréditation insuffisant. Le cas illustre les exigences de qualité strictes pour la reconnaissance en tant que haute école.
Pertinence : Concrétisation des conditions d'accréditation selon l'art. 87b al. 3 Cst.
#Protection des dénominations et diversité linguistique
ATF 142 I 16 c. 7-9
Cette décision de référence a traité la protection des dénominations universitaires dans le contexte multilingue. Le Tribunal fédéral a reconnu l'importance particulière des aspects linguistiques lors de la mise en œuvre de l'art. 87b Cst.
« La réserve en faveur des cantons revêt une importance considérable du point de vue linguistique. »
Le Tribunal fédéral a confirmé que les cantons peuvent, dans le cadre de leurs compétences, protéger des dénominations spécifiques :
« La dénomination 'institut universitaire' ou 'institut de haute école spécialisée'. Le contenu de cette norme n'est pas de nature exhaustive et laisse aux cantons la possibilité d'édicter d'autres dispositions dans le domaine de la dénomination des écoles universitaires. »
Pertinence : Concrétisation du champ de tension entre surveillance fédérale et autonomie cantonale des hautes écoles.
Arrêt 2C_643/2019 du 14 septembre 2020 (contributions de base universités)
Le Tribunal fédéral a traité des litiges concernant les contributions de base aux universités. La décision montre les répercussions pratiques de la répartition des compétences constitutionnelles dans le financement des hautes écoles.
Pertinence : Mise en œuvre de la responsabilité de financement selon l'art. 87b al. 2 Cst.
Arrêt B-196/2018 du 27 mai 2019 (TAF)
Le Tribunal administratif fédéral a clarifié des questions de procédure lors de l'encouragement des hautes écoles universitaires. Le cas concernait la synchronisation temporelle des années de contribution et de versement.
Pertinence : Concrétisation des procédures de contribution sous le régime LEHE.
Le Tribunal administratif zurichois a souligné l'autonomie des universités protégée par la constitution lors de la reconnaissance des prestations d'études :
« L'Université de Zurich fait grief de la mauvaise application de son règlement-cadre. En tant que titulaire d'une autonomie protégée par la constitution, elle est habilitée à régler de manière autonome ses affaires. »
Pertinence : Délimitation entre autonomie des hautes écoles et contrôle qualité étatique selon l'art. 87b Cst.
Le Tribunal administratif zurichois a traité l'admission d'une étudiante avec un diplôme d'école canadien aux études de médecine. La décision montre les limites de l'autonomie des hautes écoles dans les filières d'études coordonnées au niveau international.
Pertinence : Mise en œuvre de l'encouragement à la mobilité selon l'art. 87b al. 1 Cst. dans le contexte international.
La jurisprudence actuelle relative à l'art. 87b Cst. se concentre sur la mise en œuvre de la LEHE et la délimitation des compétences entre la Confédération, les cantons et les hautes écoles. Les thèmes centraux sont l'accréditation institutionnelle comme instrument de qualité, la protection des dénominations universitaires en tenant compte du multilinguisme et l'autonomie des hautes écoles protégée par la constitution. Les tribunaux soulignent la gestion globale coordonnée du système des hautes écoles tout en préservant les structures fédérales.