1Le financement des routes nationales et des contributions aux mesures visant à améliorer les infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations, en lien avec la circulation routière, est assuré par un fonds.
2Le fonds est alimenté par les moyens suivants: a. le produit net de la redevance pour l’utilisation des routes nationales prévue à l’art. 85 a ; b. le produit net de l’impôt à la consommation spécial prévu à l’art. 131, al. 1, let. d; c. le produit net de la surtaxe prévue à l’art. 131, al. 2, let. a; d. le produit net de la redevance prévue à l’art. 131, al. 2, let. b; e. une part du produit net de l’impôt à la consommation prélevé sur tous les carburants, à l’exception des carburants d’aviation, conformément à l’art. 131, al. 1, let. e; la part correspond à 9 % des moyens prévus à la let. c et à 9 % de la moitié du produit net de l’impôt à la consommation prélevé sur tous les carburants, à l’exception des carburants d’aviation, mais au plus à 310 millions de francs par an; son indexation est régie par la loi; f. en règle générale 10 % du produit net de l’impôt à la consommation prélevé sur tous les carburants, à l’exception des carburants d’aviation, conformément à l’art. 131, al. 1, let. e; g. les revenus issus du financement spécial au sens de l’al. 3, let. g, et des contributions des cantons aux fins de compensation des dépenses supplémentaires induites par l’intégration de nouveaux tronçons dans le réseau des routes nationales; h. d’autres moyens affectés par la loi et en lien avec la circulation routière.
3Un financement spécial est géré pour les tâches et les dépenses suivantes, qui sont liées à la circulation routière: a. contributions aux mesures destinées à promouvoir le trafic combiné et le transport de véhicules routiers accompagnés; b. contributions aux frais relatifs aux routes principales; c. contributions aux ouvrages de protection contre les sinistres dus aux éléments naturels et aux mesures de protection de l’environnement et du paysage que la circulation routière rend nécessaires; d. contributions générales aux frais des cantons relatifs aux routes ouvertes à la circulation des véhicules automobiles; e. contributions aux cantons dépourvus de routes nationales; f. recherche et administration; g. contributions au fonds visées à l’al. 2, let. g.
4La moitié du produit net de l’impôt à la consommation prélevé sur tous les carburants, à l’exception des carburants d’aviation, conformément à l’art. 131, al. 1, let. e, est créditée au financement spécial après déduction des moyens visés à l’al. 2, let. e.
5Si le besoin est avéré dans le financement spécial et en vue de constituer une provision appropriée dans le cadre de ce financement, les revenus de l’impôt à la consommation selon l’art. 131, al. 1, let. d, sont à imputer sur le financement spécial au lieu d’être affectés au fonds.
Aperçu
L'art. 86 Cst. règle le financement des routes nationales et de l'infrastructure de transport dans les villes et agglomérations. Cette disposition crée deux fonds distincts : le fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération (FORTA) et le financement spécial pour la circulation routière. Cette affectation garantit que les recettes provenant de la circulation routière sont également utilisées pour la circulation routière.
Le FORTA finance principalement les routes nationales (autoroutes et semi-autoroutes) ainsi que les projets de transport dans les agglomérations. Il reçoit les produits de la vignette autoroutière, les suppléments sur l'impôt sur les huiles minérales et en règle générale 10 pour cent de l'impôt général sur les huiles minérales. Pour cet impôt sur les huiles minérales s'applique un plafond de 310 millions de francs par an. La vignette autoroutière est juridiquement controversée : alors que le Conseil fédéral la qualifie d'émolument, la doctrine dominante la considère comme un impôt, car son montant est indépendant de l'utilisation des routes.
Le financement spécial reçoit les produits restants de l'impôt sur les huiles minérales et finance d'autres tâches liées aux routes. Celles-ci comprennent les contributions aux routes principales cantonales, les mesures de protection de l'environnement et les contributions routières générales aux cantons. La recherche et l'administration sont également financées par ce biais.
Les deux instruments de financement ne peuvent être utilisés que pour des objectifs « en rapport avec la circulation routière ». Cette formulation doit être interprétée largement : les voies ferrées ou les pistes cyclables peuvent également être financées si elles soulagent de manière avérée les routes.
Exemple : Un canton planifie une ligne de RER dans une agglomération. Bien qu'il s'agisse de transport ferroviaire, la Confédération peut contribuer par des moyens du FORTA, si le RER réduit le trafic automobile et soulage ainsi les routes.
N. 1 L'art. 86 Cst. donne une base constitutionnelle au système de financement des routes nationales et de l'infrastructure de transport dans les villes et agglomérations. La version actuelle de l'art. 86 Cst. résulte de plusieurs révisions constitutionnelles, le changement le plus significatif étant intervenu avec la création du fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération (FORTA) au 1er janvier 2018. Elle se fondait sur le projet « Fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération » accepté par le peuple le 12 février 2017 (FF 2015 1729).
N. 2 Le développement historique du financement routier a commencé sous la Constitution fédérale de 1874. L'art. 36ter Cst. 1874 prévoyait que les recettes douanières fédérales provenant des carburants et combustibles ainsi que le produit net d'un éventuel impôt sur la consommation devaient être utilisés pour les besoins de la circulation routière. Avec l'art. 36quinquies Cst. 1874, la redevance sur les routes nationales (vignette) fut introduite en 1982 (Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 1).
N. 3 Le changement de paradigme décisif eut lieu avec le projet FORTA de 2017, qui remplaça le « financement spécial de la circulation routière » par un fonds illimité dans le temps. Le message soulignait la nécessité d'une base de financement garantie à long terme pour les tâches d'infrastructure croissantes (FF 2015 1729, 1731 ss). Le FORTA réunit le financement des routes nationales avec celui des programmes d'agglomération et crée une base de financement plus stable par l'affectation de diverses sources de recettes.
N. 4 L'art. 86 Cst. s'inscrit dans le titre 3 « Confédération, cantons et communes », chapitre 2 « Compétences », section 7 « Travaux publics et transports ». La norme entretient un rapport systématique étroit avec les autres dispositions relatives aux transports, en particulier → l'art. 82 al. 3 Cst. (routes), → l'art. 83 Cst. (routes nationales) et → l'art. 85 Cst. (redevance sur le trafic des poids lourds). Ces dispositions forment ensemble le fondement constitutionnel de la politique suisse d'infrastructure de transport (Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 4).
N. 5 Cette norme de financement doit également être lue en relation avec → l'art. 126 Cst. (conduite du budget) et → l'art. 131 Cst. (impôts de consommation particuliers). L'art. 131 Cst. définit les faits générateurs d'impôt dont le produit est partiellement affecté par l'art. 86 Cst. Le rapport avec → l'art. 85a Cst. (redevance sur les routes nationales) est clarifié par l'attribution directe du produit au FORTA à l'art. 86 al. 2 let. a Cst.
N. 6 Dans le contexte fédéraliste, l'art. 86 Cst. s'entend comme l'expression de la compétence législative concurrente. La Confédération finance intégralement les routes nationales (art. 83 al. 2 Cst.), tandis qu'elle contribue subsidiairement aux autres routes par des subventions. La compétence cantonale en matière de routes selon → l'art. 82 al. 1 Cst. demeure en principe préservée.
#3.1 Le fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération (al. 1)
N. 7 L'alinéa 1 définit l'objet du FORTA : le financement des routes nationales ainsi que des contributions à des mesures d'amélioration de l'infrastructure de transport dans les villes et agglomérations. Selon l'interprétation de l'Office fédéral de la justice, le terme « infrastructure de transport » doit être compris de manière extensive et inclut tous les modes de transport, donc aussi le trafic ferroviaire, piéton et cycliste (JAAC 70.1, FF 2007 5753, 5761).
N. 8 La formulation « en rapport avec la circulation routière » limite l'utilisation aux mesures qui présentent un lien fonctionnel avec la circulation routière. Selon la pratique de l'Office fédéral de la justice, ce rapport existe non seulement pour les projets d'infrastructure routière directs, mais aussi lorsque les mesures conduisent à un délestage concret de certaines routes (JAAC 70.1 ; Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 22).
N. 9 L'alinéa 2 énumère de manière exhaustive les fonds attribués au FORTA. Les principales sources de recettes sont :
La redevance sur les routes nationales (vignette) selon l'art. 85a Cst. (let. a)
Le supplément sur l'impôt sur les huiles minérales prélevé sur les carburants (let. c)
L'impôt sur les automobiles perçu sur les voitures de tourisme importées (let. d)
Une part définie de l'impôt général sur les huiles minérales (let. e et f)
N. 10 La formule de calcul complexe de la let. e garantit qu'une part appropriée du produit de l'impôt sur les huiles minérales revient au FORTA, mais la limite à un maximum de 310 millions de francs par an (indexé). Cette limite supérieure était un élément central du compromis politique lors de la création du FORTA.
#3.3 Le financement spécial de la circulation routière (al. 3 et 4)
N. 11 Parallèlement au FORTA, le financement spécial de la circulation routière subsiste et finance les tâches énumérées à l'al. 3. Celles-ci comprennent notamment les contributions aux routes principales (let. b), aux mesures de protection de l'environnement (let. c) et les contributions générales aux coûts routiers cantonaux (let. d). Le financement spécial reçoit selon l'al. 4 la moitié du produit de l'impôt sur les huiles minérales, déduction faite des fonds attribués au FORTA.
N. 12 L'art. 86 Cst. établit une affectation constitutionnelle obligatoire des recettes mentionnées. Cette affectation lie le législateur ; toute utilisation différente des fonds serait contraire à la Constitution. La norme ne crée cependant aucun droit subjectif à des prestations déterminées — ni pour les particuliers ni pour les cantons ou communes.
N. 13 Pour les cantons, l'art. 86 Cst. fait naître des droits à des contributions fédérales dans le cadre des programmes concrétisés par la loi. L'aménagement de ces systèmes de contribution s'effectue au niveau légal, la Confédération disposant d'une marge d'appréciation considérable. Les cantons n'ont pas de droit constitutionnel direct à un montant de contribution déterminé.
N. 14 La structure de fonds du FORTA garantit que les recettes affectées restent disponibles pour les projets d'infrastructure sur plusieurs exercices. Cela permet une planification et une réalisation à long terme de grands projets indépendamment de la budgétisation annuelle.
N. 15 Un point de controverse central concerne la nature juridique de la redevance sur les routes nationales. Alors que le Conseil fédéral partait d'une redevance à caractère fiscal (Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 17), la doctrine dominante qualifie la vignette d'impôt sur la dépense, le degré d'utilisation n'ayant aucune influence sur le montant de la redevance (Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 17 ; Reich, Steuerrecht, § 2 N. 45).
N. 16 L'utilisation des recettes de la circulation routière pour l'infrastructure ferroviaire dans les agglomérations fut débattue de manière controversée. L'initiative populaire « Pour un financement équitable des transports » exigeait que tout le produit net soit utilisé exclusivement pour la circulation routière (Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 23). L'Office fédéral de la justice défendait en revanche la position selon laquelle le produit de l'impôt sur les carburants peut être utilisé pour l'infrastructure de tous les modes de transport, dans la mesure où certaines routes s'en trouvent concrètement délestées (VPB 70.1).
N. 17 La délimitation entre les projets d'agglomération éligibles au FORTA et les mesures purement locales de circulation fait l'objet de controverses dans la pratique. Les critères pour le cofinancement par la Confédération sont concrétisés au niveau de l'ordonnance, l'exigence d'un bénéfice suprarégional conduisant parfois à des difficultés de délimitation.
N. 18 Lors de la planification de projets d'infrastructure de transport, il convient de clarifier précocement si un financement par des fonds FORTA entre en ligne de compte. Les programmes d'agglomération sont soumis à un cycle de planification quadriennal avec des délais de soumission spécifiques. Les cantons et communes doivent inscrire leurs projets à temps dans les plans directeurs cantonaux.
N. 19 L'exigence du « rapport avec la circulation routière » doit être interprétée largement. Même des projets purement TP peuvent recevoir des contributions FORTA s'ils conduent de manière avérée à un délestage du réseau routier. Les porteurs de projets doivent cependant exposer et quantifier concrètement cet effet de délestage.
N. 20 Pour l'utilisation des fonds du financement spécial (al. 3), les cantons disposent de libertés plus grandes que pour les projets FORTA. Les contributions générales selon l'al. 3 let. d peuvent être utilisées pour toutes les routes ouvertes à la circulation des véhicules automobiles, sans autorisation spécifique de la Confédération. Cela permet une planification routière cantonale plus flexible.
Jurisprudence
La jurisprudence relative à l'art. 86 Cst. est limitée en raison du caractère technique de la norme en tant que base de financement pour les infrastructures de transport. Les décisions pertinentes traitent principalement des questions d'affectation des recettes de l'impôt sur les carburants et d'interprétation constitutionnelle des buts d'utilisation.
#Interprétation constitutionnelle et affectation du financement spécial
Avis du DOJ-05-08-3 du 3 août 2005 (Constitutionnalité de l'utilisation des recettes de l'impôt sur les huiles minérales pour les infrastructures ferroviaires du trafic d'agglomération)
Cet avis fondamental de l'Office fédéral de la justice clarifie des questions centrales d'interprétation de l'art. 86, al. 3, let. b^bis Cst. concernant le financement des infrastructures de transport dans les agglomérations. L'OFJ a établi que les « infrastructures de transport » englobent tous les modes de transport, y compris le rail.
« L'art. 86, al. 3 Cst. dispose que la moitié du produit net de l'impôt de consommation sur les carburants ainsi que le produit net de la redevance sur le trafic des poids lourds peuvent être utilisés pour les tâches et dépenses énumérées dans la mesure où elles sont 'en rapport avec la circulation routière'. Le rapport avec la circulation routière n'existe pas seulement lorsque les contributions sont directement utilisées pour l'infrastructure routière ; il existe aussi lorsque les contributions conduisent à un déchargement concret de routes déterminées. »
La pertinence de cet avis réside dans l'interprétation constitutionnelle systématique qui a créé la base du financement moderne du trafic d'agglomération et montre que l'affectation n'est pas rigidement limitée aux projets routiers, mais permet des solutions intermodales.
ATF 112 IV 102 du 21 octobre 1986 (Redevance sur les routes nationales ; obligation de vignette)
Cette décision de principe traite de l'application pratique de la redevance sur les routes nationales et confirme la base constitutionnelle du financement des transports. Le Tribunal fédéral a précisé les exigences relatives à l'apposition correcte de la vignette.
« Quiconque transporte la vignette de manière détachée dans le véhicule lors de la circulation sur une autoroute doit être puni pour utilisation d'une route nationale 'avec un véhicule sans vignette valable' au sens de l'art. 9, al. 1 ORAT. »
Cette décision est pertinente pour les bases de financement car elle assure l'application pratique de la redevance sur les routes nationales en tant que source de recettes centrale du fonds pour les routes nationales.
A-1849/2013 du 20 août 2013 (TAF) : Utilisation des recettes de l'impôt sur les carburants pour les formations aéronautiques ; le TAF a concrétisé la marge d'appréciation lors de l'octroi de contributions et confirmé l'interprétation restrictive de l'art. 86, al. 3 Cst.
A-1851/2013 du 20 août 2013 (TAF) : Décision parallèle à A-1849/2013 concernant les formations de base dans la maintenance aéronautique ; confirme l'exigence d'un lien concret avec la sécurité au-delà des standards minimaux.
La pratique parlementaire montre un développement continu des modalités de financement, le mandat constitutionnel d'utilisation affectée des moyens ayant toujours été respecté.