1Le strade nazionali e i contributi ai provvedimenti volti a migliorare, nell’ambito della circolazione stradale, l’infrastruttura dei trasporti nelle città e negli agglomerati sono finanziati mediante un fondo.
2A tale fondo sono assegnati i mezzi seguenti: a. il prodotto netto della tassa per l’utilizzazione delle strade nazionali di cui all’articolo 85 a ; b. il prodotto netto dell’imposta speciale di consumo di cui all’articolo 131 capoverso 1 lettera d; c. il prodotto netto del supplemento di cui all’articolo 131 capoverso 2 lettera a; d. il prodotto netto dell’imposta di cui all’articolo 131 capoverso 2 lettera b; e. una quota del prodotto netto dell’imposta di consumo sui carburanti, eccetto i carburanti per l’aviazione, di cui all’articolo 131 capoverso 1 lettera e; tale quota ammonta al 9 per cento dei mezzi di cui alla lettera c e al 9 per cento della metà del prodotto netto dell’imposta di consumo sui carburanti, eccetto i carburanti per l’aviazione, ma al massimo a 310 milioni di franchi all’anno; la legge disciplina l’indicizzazione di questo importo; f. di norma, il 10 per cento del prodotto netto dell’imposta di consumo sui carburanti, eccetto i carburanti per l’aviazione, di cui all’articolo 131 capoverso 1 lettera e; g. il prodotto, prelevato dal finanziamento speciale di cui al capoverso 3 lettera g e dai contributi dei Cantoni, destinato a compensare le spese supplementari derivanti dall’integrazione di nuove tratte nella rete delle strade nazionali; h. altri mezzi assegnati per legge e connessi alla circolazione stradale.
3È istituito un finanziamento speciale per i seguenti compiti e spese connessi alla circolazione stradale: a. contributi a provvedimenti volti a promuovere il traffico combinato e il trasporto di veicoli a motore accompagnati; b. contributi ai costi delle strade principali; c. contributi a opere di protezione contro le forze della natura e a provvedimenti di protezione dell’ambiente e del paesaggio resi necessari dal traffico stradale; d. contributi generali alle spese cantonali per le strade aperte ai veicoli a motore; e. contributi ai Cantoni senza strade nazionali; f. ricerca e amministrazione; g. i contributi al fondo di cui al capoverso 2 lettera g.
4Al finanziamento speciale è accreditata la metà del prodotto netto dell’imposta di consumo sui carburanti, eccetto i carburanti per l’aviazione, di cui all’articolo 131 capoverso 1 lettera e, al netto dei mezzi di cui al capoverso 2 lettera e.
5Se ne è comprovata la necessità per il finanziamento speciale o per la costituzione di riserve adeguate nell’ambito di tale finanziamento, il prodotto dell’imposta di consumo di cui all’articolo 131 capoverso 1 lettera d è accreditato al finanziamento speciale anziché al fondo.
Panoramica
L'art. 86 Cost. disciplina il finanziamento delle strade nazionali e dell'infrastruttura dei trasporti nelle città e negli agglomerati. La disposizione crea due fondi separati: il Fondo per le strade nazionali e il traffico d'agglomerato (FOSTRA) e il finanziamento speciale per la circolazione stradale. Questa destinazione vincolata assicura che i proventi del traffico stradale vengano utilizzati anche per il traffico stradale.
Il FOSTRA finanzia principalmente le strade nazionali (autostrade e semiautostrade) nonché progetti di trasporto negli agglomerati. Ad esso affluiscono i proventi della vignetta autostradale, i soprattassi sulle imposte sugli oli minerali e di regola il 10 per cento dell'imposta generale sugli oli minerali. Per quest'imposta sugli oli minerali vale un limite massimo di 310 milioni di franchi all'anno. La vignetta autostradale è giuridicamente controversa: mentre il Consiglio federale la qualifica come tassa, la dottrina dominante la considera un'imposta, poiché il suo importo è indipendente dall'uso delle strade.
Il finanziamento speciale riceve i rimanenti proventi dell'imposta sugli oli minerali e finanzia altri compiti legati alle strade. Vi rientrano i contributi alle strade principali cantonali, le misure di protezione dell'ambiente e i contributi generali per le strade ai Cantoni. Anche la ricerca e l'amministrazione vengono finanziate da questo fondo.
Entrambi gli strumenti di finanziamento possono essere utilizzati solo per scopi «connessi alla circolazione stradale». Questa formulazione deve essere interpretata in modo ampio: anche ferrovie o piste ciclabili possono essere finanziate se dimostrano di alleggerire il carico sulle strade.
Esempio: Un Cantone pianifica una linea ferroviaria urbana in un agglomerato. Benché si tratti di traffico ferroviario, la Confederazione può contribuire con fondi del FOSTRA se la ferrovia riduce il traffico automobilistico e alleggerisce così le strade.
N. 1 L'art. 86 Cost. pone su una base costituzionale il sistema di finanziamento delle strade nazionali e dell'infrastruttura di trasporto nelle città e negli agglomerati. La versione attuale dell'art. 86 Cost. è il risultato di diverse revisioni costituzionali, di cui la modifica più significativa è avvenuta con la creazione del Fondo per le strade nazionali e il traffico d'agglomerato (FOSTRA) il 1° gennaio 2018. La base era costituita dal progetto «Fondo per le strade nazionali e il traffico d'agglomerato» approvato dal popolo il 12 febbraio 2017 (FF 2015 1899).
N. 2 Lo sviluppo storico del finanziamento stradale iniziò già sotto la Costituzione federale del 1874. L'art. 36ter Cost. 1874 prevedeva che i proventi doganali della Confederazione sui carburanti e combustibili e il ricavo netto di un'eventuale imposta di consumo dovessero essere utilizzati per i bisogni della circolazione stradale. Con l'art. 36quinquies Cost. 1874 fu introdotta nel 1982 la tassa sulle strade nazionali (contrassegno) (Beusch, BSK BV, Art. 86 n. 1).
N. 3 Il cambiamento di paradigma decisivo avvenne con il progetto FOSTRA del 2017, che sostituì la precedente «Finanziamento speciale circolazione stradale» con un fondo illimitato nel tempo. Il messaggio sottolineava la necessità di una base di finanziamento garantita a lungo termine per i crescenti compiti infrastrutturali (FF 2015 1899, 1901 seg.). Il FOSTRA unisce il finanziamento delle strade nazionali con quello dei programmi d'agglomerato e crea una base di finanziamento più stabile attraverso la destinazione vincolata di diverse fonti di entrate.
N. 4 L'art. 86 Cost. è collocato nel Titolo 3° «Confederazione, Cantoni e Comuni», Capitolo 2° «Competenze», Sezione 7a «Opere pubbliche e trasporti». La norma è in stretta connessione sistematica con le altre disposizioni sui trasporti, in particolare → art. 82 cpv. 3 Cost. (strade pubbliche), → art. 83 Cost. (strade nazionali) e → art. 85 Cost. (tassa sul traffico pesante). Queste disposizioni formano insieme il fondamento costituzionale della politica svizzera delle infrastrutture di trasporto (Beusch, BSK BV, Art. 86 n. 4).
N. 5 La norma di finanziamento deve inoltre essere letta insieme agli → art. 126 Cost. (condotta del bilancio) e → art. 131 Cost. (imposte speciali di consumo). L'art. 131 Cost. definisce le fattispecie fiscali, i cui proventi vengono parzialmente vincolati attraverso l'art. 86 Cost. Il rapporto con l'→ art. 85a Cost. (tassa sulle strade nazionali) è chiarito dall'assegnazione diretta dei proventi al FOSTRA nell'art. 86 cpv. 2 lett. a Cost.
N. 6 Nel contesto federalistico, l'art. 86 Cost. deve essere inteso come espressione della competenza legislativa concorrente. La Confederazione finanzia completamente le strade nazionali (art. 83 cpv. 2 Cost.), mentre per le altre strade collabora in modo sussidiario tramite contributi. La competenza cantonale sulle strade secondo l'→ art. 82 cpv. 1 Cost. rimane fondamentalmente preservata.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
#3.1 Il Fondo per le strade nazionali e il traffico d'agglomerato (cpv. 1)
N. 7 Il capoverso 1 definisce lo scopo d'impiego del FOSTRA: il finanziamento delle strade nazionali e i contributi a misure per il miglioramento dell'infrastruttura di trasporto nelle città e negli agglomerati. Il concetto di «infrastruttura di trasporto» deve essere inteso in modo comprensivo secondo l'interpretazione dell'Ufficio federale di giustizia e include tutti i vettori di trasporto, quindi anche il traffico ferroviario, pedonale e ciclabile (GAAC 70.1, FF 2007 6373, 6381).
N. 8 La formulazione «in relazione con la circolazione stradale» limita l'uso a misure che presentano un nesso funzionale con la circolazione stradale. Questo nesso secondo la prassi dell'Ufficio federale di giustizia non sussiste solo per progetti diretti di infrastruttura stradale, ma anche quando le misure portano a uno sgravio concreto di determinate strade (GAAC 70.1; Beusch, BSK BV, Art. 86 n. 22).
N. 9 Il capoverso 2 elenca in modo esaustivo i mezzi assegnati al FOSTRA. Le principali fonti di entrata sono:
Tassa sulle strade nazionali (contrassegno) secondo l'art. 85a Cost. (lett. a)
Soprattassa sulla tassa sui carburanti (lett. c)
Tassa d'importazione sui veicoli a motore (lett. d)
Una quota definita dell'imposta generale sui carburanti (lett. e e f)
N. 10 La formula di calcolo complessa nella lett. e assicura che al FOSTRA affluisca una quota adeguata dei proventi dell'imposta sui carburanti, ma la limita a un massimo di 310 milioni di franchi all'anno (indicizzati). Questo limite massimo era un elemento centrale del compromesso politico nella creazione del FOSTRA.
#3.3 Il finanziamento speciale circolazione stradale (cpv. 3 e 4)
N. 11 Parallelamente al FOSTRA continua a esistere il finanziamento speciale circolazione stradale, che finanzia i compiti elencati nel cpv. 3. Vi appartengono in particolare i contributi alle strade principali (lett. b), le misure di protezione dell'ambiente (lett. c) e i contributi generali ai costi stradali cantonali (lett. d). Il finanziamento speciale riceve secondo il cpv. 4 la metà dei proventi dell'imposta sui carburanti, dedotti i mezzi assegnati al FOSTRA.
N. 12 L'art. 86 Cost. fonda una destinazione vincolata costituzionale delle entrate elencate. Questa destinazione vincolata è vincolante per il legislatore; un uso diverso dei mezzi sarebbe incostituzionale. La norma non crea tuttavia diritti soggettivi a determinate prestazioni — né per i privati né per i Cantoni o i Comuni.
N. 13 Per i Cantoni dall'art. 86 Cost. derivano pretese a contributi federali nel quadro dei programmi concretizzati per legge. La configurazione di questi sistemi di contributi avviene a livello legislativo, dove la Confederazione ha un considerevole margine di manovra. I Cantoni non hanno un diritto costituzionale diretto a un determinato importo di contributo.
N. 14 La struttura a fondo del FOSTRA garantisce che le entrate vincolate rimangano a disposizione per progetti infrastrutturali anche oltre più anni contabili. Ciò permette una pianificazione e realizzazione a lungo termine di grandi progetti indipendentemente dal preventivo annuale.
N. 15 Un punto controverso centrale riguarda la natura giuridica della tassa sulle strade nazionali. Mentre il Consiglio federale partiva da una tassa con carattere fiscale (Beusch, BSK BV, Art. 86 n. 17), la dottrina dominante qualifica il contrassegno come imposta sui consumi, poiché il grado di utilizzazione non ha influenza sull'importo del tributo (Beusch, BSK BV, Art. 86 n. 17; Reich, Steuerrecht, § 2 n. 45).
N. 16 Fu discusso in modo controverso l'uso delle entrate della circolazione stradale per l'infrastruttura ferroviaria negli agglomerati. L'iniziativa popolare «Per un finanziamento equo dei trasporti» esigeva che tutto il ricavo netto fosse utilizzato esclusivamente per la circolazione stradale (Beusch, BSK BV, Art. 86 n. 23). L'Ufficio federale di giustizia sostenne al contrario la posizione che i proventi dell'imposta sui carburanti potessero essere impiegati per l'infrastruttura di tutti i vettori di trasporto, purché ciò sgravasse concretamente determinate strade (GAAC 70.1).
N. 17 La delimitazione tra progetti d'agglomerato idonei per il FOSTRA e pure misure di traffico locale è controversa nella prassi. I criteri per il cofinanziamento da parte della Confederazione vengono concretizzati a livello di ordinanza, dove il requisito di un'utilità sovraregionale porta in parte a difficoltà di delimitazione.
N. 18 Nella pianificazione di progetti di infrastruttura di trasporto è da chiarire tempestivamente se sia possibile un finanziamento tramite mezzi del FOSTRA. I programmi d'agglomerato sottostanno a un ciclo di pianificazione quadriennale con scadenze specifiche per le domande. Cantoni e Comuni devono inserire tempestivamente i loro progetti nei piani direttori cantonali.
N. 19 Il requisito del «nesso con la circolazione stradale» deve essere interpretato in modo ampio. Anche progetti puramente di trasporti pubblici possono ricevere contributi FOSTRA, se portano dimostrabilmente a uno sgravio della rete stradale. I promotori di progetti devono tuttavia esporre e quantificare concretamente questo effetto di sgravio.
N. 20 Nell'uso dei mezzi del finanziamento speciale (cpv. 3) i Cantoni hanno maggiori libertà che per i progetti FOSTRA. I contributi generali secondo il cpv. 3 lett. d possono essere utilizzati per tutte le strade aperte al traffico di veicoli a motore, senza autorizzazione specifica per progetto della Confederazione. Ciò permette una pianificazione stradale cantonale più flessibile.
Giurisprudenza
La giurisprudenza relativa all'art. 86 Cost. è limitata a causa del carattere tecnico della norma come base di finanziamento per l'infrastruttura dei trasporti. Le decisioni rilevanti trattano principalmente questioni relative al vincolo di destinazione dei proventi delle imposte sui carburanti e all'interpretazione costituzionale degli scopi d'impiego.
#Interpretazione costituzionale e vincolo di destinazione del finanziamento speciale
Parere BG-05-08-3 del 3 agosto 2005 (Costituzionalità dell'utilizzazione dei proventi dell'imposta sugli oli minerali per le infrastrutture ferroviarie del traffico degli agglomerati)
Il parere fondamentale dell'Ufficio federale di giustizia chiarisce questioni centrali di interpretazione dell'art. 86 cpv. 3 lett. b^bis Cost. riguardo al finanziamento dell'infrastruttura dei trasporti negli agglomerati. L'UFG ha stabilito che «infrastruttura dei trasporti» comprende tutti i vettori di trasporto, inclusa la ferrovia.
«L'art. 86 cpv. 3 Cost. stabilisce che la metà del ricavo netto dell'imposta di consumo sui carburanti nonché il ricavo netto della tassa per l'utilizzazione delle strade nazionali possono essere utilizzati per i compiti e le spese elencati nella misura in cui 'sono in relazione con la circolazione stradale'. La relazione con la circolazione stradale non sussiste soltanto quando i contributi sono impiegati direttamente per l'infrastruttura stradale; essa sussiste anche quando i contributi comportano uno sgravio concreto di determinate strade.»
La rilevanza di questo parere risiede nell'interpretazione costituzionale sistematica, che ha creato la base per il moderno finanziamento del traffico degli agglomerati e mostra che il vincolo di destinazione non è rigidamente limitato ai progetti stradali, ma consente soluzioni che trascendono i vettori di trasporto.
DTF 112 IV 102 del 21 ottobre 1986 (Tassa per l'utilizzazione delle strade nazionali; obbligo della vignetta)
Questa decisione di principio tratta l'applicazione pratica della tassa per l'utilizzazione delle strade nazionali e conferma la base costituzionale del finanziamento dei trasporti. Il Tribunale federale ha precisato i requisiti per l'applicazione regolamentare della vignetta.
«Chi durante la corsa su un'autostrada porta la vignetta sciolta nel veicolo, deve essere punito per utilizzazione di una strada nazionale 'con un veicolo senza vignetta valida' nel senso dell'art. 9 cpv. 1 OUST.»
La decisione è rilevante per le basi di finanziamento poiché assicura l'applicazione pratica della tassa per l'utilizzazione delle strade nazionali come fonte centrale di entrate del fondo per le strade nazionali.
A-1849/2013 del 20 agosto 2013 (TAF): Utilizzazione dei proventi delle imposte sui carburanti per le formazioni nel traffico aereo; il TAF ha concretizzato il margine di apprezzamento nella concessione di contributi e ha confermato l'interpretazione restrittiva dell'art. 86 cpv. 3 Cost.
A-1851/2013 del 20 agosto 2013 (TAF): Decisione parallela ad A-1849/2013 concernente le formazioni di base nella manutenzione di aeromobili; conferma l'esigenza di un nesso concreto con la sicurezza che vada oltre gli standard minimi.
La prassi parlamentare mostra uno sviluppo continuo delle modalità di finanziamento, nel rispetto costante del mandato costituzionale di utilizzazione vincolata dei mezzi.