1Der Bund fördert die wissenschaftliche Forschung und die Innovation.
2Er kann die Förderung insbesondere davon abhängig machen, dass die Qualitätssicherung und die Koordination sichergestellt sind.
3Er kann Forschungsstätten errichten, übernehmen oder betreiben.
Übersicht zu Art. 64 BV
Art. 64 BV gibt dem Bund die Kompetenz, wissenschaftliche Forschung und Innovation zu fördern. Diese Bestimmung ermöglicht es dem Bund, Forschungsprojekte zu finanzieren, Qualitätsstandards zu setzen und eigene Forschungsinstitute zu betreiben.
Was regelt die Norm? Der Bund kann Forschung und Innovation durch Geld fördern (Abs. 1). Er darf dabei Bedingungen stellen, besonders zur Qualitätssicherung und Koordination (Abs. 2). Zudem kann er eigene Forschungsstätten errichten oder übernehmen (Abs. 3). Das Forschungs- und Innovationsförderungsgesetz (FIFG) setzt diese Verfassung um.
Wer ist betroffen? Forschende an Universitäten, Fachhochschulen und privaten Instituten können Fördergelder beantragen. Unternehmen profitieren von Innovationsförderung durch Innosuisse. Die Bürgerinnen und Bürger profitieren indirekt von wissenschaftlichen Erkenntnissen und technischen Innovationen.
Was sind die Rechtsfolgen? Der Schweizerische Nationalfonds (SNF) verteilt jährlich über 900 Millionen Franken für Forschungsprojekte gemäss Art. 4 FIFG. Innosuisse fördert den Wissenstransfer zwischen Hochschulen und Wirtschaft. Einzelpersonen haben jedoch keinen Rechtsanspruch auf Förderung, wie das Bundesgericht bestätigte (BGE 133 V 297 E. 4).
Beispiel: Ein Biologe beantragt beim SNF 200'000 Franken für eine Krebsstudie. Ein Peer-Review-Verfahren prüft die wissenschaftliche Qualität. Bei positiver Beurteilung erhält er die Förderung für drei Jahre.
Streitpunkt: In der Rechtslehre ist umstritten, ob «wissenschaftlich» nur methodische Standards meint (Borghi, BSK BV, Art. 64 N. 39) oder ein Qualitätsmerkmal darstellt (Gruber, BSK BV, Art. 64 N. 42).
Doktrin zu Art. 64 BV
#Entstehungsgeschichte
N. 1 Die heutige Fassung von Art. 64 BV geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zurück. Die Bestimmung führte die bisherige Forschungsförderungskompetenz des Bundes (Art. 27sexies aBV von 1973) fort und erweiterte sie explizit um die Innovationsförderung. Die Botschaft vom 20. November 1996 hielt fest, dass die Verfassungsbestimmung «dem Bund eine umfassende Kompetenz zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung» verleiht (BBl 1997 I 1, 241). Der Verfassungsgeber wollte damit die bestehende Praxis der Bundesforschungsförderung verfassungsrechtlich absichern und gleichzeitig den Weg für eine verstärkte Innovationsförderung ebnen.
N. 2 Die explizite Aufnahme der «Innovation» neben der «wissenschaftlichen Forschung» in Abs. 1 war eine bewusste Erweiterung. Während die alte Verfassung nur von «wissenschaftlicher Forschung» sprach, erkannte der Verfassungsgeber 1999 die wachsende Bedeutung des Wissens- und Technologietransfers für die wirtschaftliche Entwicklung an (BBl 1997 I 241). Diese Erweiterung ermöglichte später die Schaffung der Kommission für Technologie und Innovation (KTI) und deren Nachfolgeorganisation Innosuisse.
#Systematische Einordnung
N. 3 Art. 64 BV ist systematisch im 3. Abschnitt «Bildung, Forschung und Kultur» des 3. Kapitels der Bundesverfassung eingeordnet. Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit → Art. 20 BV (Wissenschaftsfreiheit), der die grundrechtliche Dimension der Forschung regelt. Während Art. 20 BV die Abwehrrechte der Forschenden schützt, begründet Art. 64 BV die Leistungspflichten des Staates (Hänni, BSK BV, Art. 64 N. 2).
N. 4 Die Forschungsförderungskompetenz ergänzt die Bildungskompetenzen des Bundes (→ Art. 63 BV für Berufsbildung, → Art. 63a BV für Hochschulen). Anders als bei den Hochschulen, wo Bund und Kantone gemeinsam zuständig sind, verleiht Art. 64 BV dem Bund eine umfassende Kompetenz zur Forschungsförderung. Diese erstreckt sich auf alle Wissenschaftsbereiche und ist nicht auf die Bundeshochschulen beschränkt (Hänni, BSK BV, Art. 64 N. 4).
N. 5 Im Kontext der Wirtschaftsverfassung bildet Art. 64 BV eine wichtige Grundlage für die staatliche Innovationsförderung. Die Bestimmung ist dabei abzugrenzen von → Art. 94 BV (Grundsätze der Wirtschaftsordnung), wobei die Innovationsförderung als spezifische, verfassungsrechtlich legitimierte Form der Wirtschaftsförderung anzusehen ist.
#Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#Wissenschaftliche Forschung (Abs. 1)
N. 6 Der Begriff der «wissenschaftlichen Forschung» ist weit zu verstehen. Nach der herrschenden Lehre umfasst er sowohl die Grundlagenforschung als auch die angewandte Forschung in allen Wissenschaftsdisziplinen (König, Grundlagen der staatlichen Forschungsförderung, 2007, S. 45). Das Adjektiv «wissenschaftlich» ist dabei umstritten: Während Borghi es nur als Hinweis auf objektiv-methodische Aspekte versteht (Borghi, BSK BV, Art. 64 N. 39), sieht Gruber darin einen Qualitätsbegriff (Gruber, BSK BV, Art. 64 N. 42).
N. 7 Die Forschungsförderung umfasst nach der Praxis des Bundes sowohl die institutionelle Förderung (Finanzierung von Forschungseinrichtungen) als auch die projektbezogene Förderung (Finanzierung einzelner Forschungsvorhaben). Der Schweizerische Nationalfonds (SNF) und die Akademien der Wissenschaften Schweiz sind die wichtigsten Träger der Forschungsförderung (Art. 4 FIFG).
#Innovation (Abs. 1)
N. 8 Der Innovationsbegriff wurde bewusst offen formuliert. Er umfasst nach der Botschaft «die Umsetzung neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse in marktfähige Produkte und Dienstleistungen» (BBl 1997 I 241). Die Innovationsförderung durch Innosuisse fokussiert sich auf den Wissens- und Technologietransfer zwischen Hochschulen und Wirtschaft (Art. 3 SBFI-Gesetz).
N. 9 Die Innovationsförderung muss einen Bezug zur wissenschaftlichen Forschung aufweisen. Reine Wirtschaftsförderung ohne Forschungsbezug fällt nicht unter Art. 64 BV, sondern allenfalls unter andere Verfassungsgrundlagen wie → Art. 103 BV (Strukturpolitik). Diese Abgrenzung ist in der Praxis oft schwierig und war Gegenstand verschiedener parlamentarischer Vorstösse.
#Förderungspflicht (Abs. 1)
N. 10 Der Begriff «fördert» begründet eine Staatszielbestimmung mit programmatischem Charakter. Anders als subjektive Grundrechte verleiht Art. 64 Abs. 1 BV keinen individuellen Anspruch auf Forschungsförderung (Schmid, Wissenschaft und Forschung, 2011, S. 485). Der Bund verfügt über einen erheblichen Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung der Förderung.
N. 11 Die Förderungspflicht ist eine Daueraufgabe des Bundes. Sie kann durch direkte Bundesförderung oder durch Delegation an öffentlich-rechtliche Anstalten wie den SNF erfüllt werden. Die jährlichen Forschungsausgaben des Bundes betragen mehrere Milliarden Franken und werden in der mehrjährigen Botschaft zur Förderung von Bildung, Forschung und Innovation (BFI-Botschaft) festgelegt.
#Qualitätssicherung und Koordination (Abs. 2)
N. 12 Abs. 2 ermächtigt den Bund, die Förderung von Bedingungen abhängig zu machen. Die «Qualitätssicherung» bezieht sich primär auf die wissenschaftliche Qualität der geförderten Forschung. In der Praxis wird dies durch Peer-Review-Verfahren und Evaluationen sichergestellt (Art. 51 FIFG).
N. 13 Die «Koordination» zielt auf die effiziente Nutzung der Forschungsmittel und die Vermeidung von Doppelspurigkeiten. Der Bund kann Schwerpunkte setzen und die Zusammenarbeit zwischen Forschungsinstitutionen fördern. Die Schweizerische Hochschulkonferenz spielt dabei eine wichtige Rolle (Art. 6 HFKG).
#Forschungsstätten (Abs. 3)
N. 14 Abs. 3 gibt dem Bund drei Handlungsoptionen: Er kann Forschungsstätten «errichten», «übernehmen» oder «betreiben». Diese Kompetenz wurde genutzt für die ETH-Bereichsinstitutionen (Paul Scherrer Institut, WSL, Empa, Eawag) sowie für weitere Bundesforschungsanstalten.
N. 15 Die Kompetenz ist fakultativ («kann»). Der Bund ist nicht verpflichtet, eigene Forschungsstätten zu führen, sondern kann die Forschung auch ausschliesslich durch Drittmittelförderung unterstützen. In der Praxis kombiniert der Bund beide Förderinstrumente.
#Rechtsfolgen
N. 16 Art. 64 BV begründet eine umfassende Bundeskompetenz, die sowohl Gesetzgebung als auch Vollzug umfasst. Die wichtigsten Ausführungsgesetze sind das Bundesgesetz über die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG), das ETH-Gesetz und das SBFI-Gesetz.
N. 17 Aus Art. 64 BV folgt keine unmittelbare Finanzierungspflicht in bestimmter Höhe. Die Festlegung der Forschungsmittel obliegt dem Parlament im Rahmen des Budgetprozesses und der BFI-Botschaften. Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass kein individueller Anspruch auf Forschungsförderung besteht (BGE 133 V 297 E. 4).
N. 18 Die Delegation der Forschungsförderung an öffentlich-rechtliche Anstalten wie den SNF ist zulässig, sofern die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit gewahrt bleiben. Förderentscheide unterliegen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, wobei dem wissenschaftlichen Ermessen weiter Spielraum zukommt.
#Streitstände
N. 19 Reichweite des Wissenschaftlichkeitsbegriffs: In der Doktrin ist umstritten, wie eng der Begriff «wissenschaftlich» in Abs. 1 zu verstehen ist. Borghi vertritt eine weite Auslegung und sieht darin lediglich einen Verweis auf objektiv-methodische Standards (Borghi, BSK BV, Art. 64 N. 39). Gruber hingegen interpretiert «wissenschaftlich» als Qualitätsmerkmal, das unseriöse Forschung von der Förderung ausschliesst (Gruber, BSK BV, Art. 64 N. 42). König nimmt eine vermittelnde Position ein und betont, dass alle anerkannten wissenschaftlichen Methoden erfasst sind (König, Grundlagen, 2007, S. 47).
N. 20 Verhältnis von Forschungs- zu Innovationsförderung: Kontrovers diskutiert wird das Spannungsverhältnis zwischen zweckfreier Grundlagenforschung und anwendungsorientierter Innovation. Während eine Ansicht die Gleichrangigkeit beider Förderaspekte betont, sehen andere in der zunehmenden Innovationsorientierung eine problematische Ökonomisierung der Wissenschaft. Schmid warnt vor einer zu starken Instrumentalisierung der Forschung für wirtschaftliche Zwecke (Schmid, Wissenschaft und Forschung, 2011, S. 488).
N. 21 Grenzen der Qualitätssicherung: Umstritten ist, wie weit die Qualitätssicherung nach Abs. 2 gehen darf, ohne die Wissenschaftsfreiheit (→ Art. 20 BV) zu verletzen. Die herrschende Lehre sieht Peer-Review-Verfahren als zulässig an, solange sie transparent und fair ausgestaltet sind. Kritische Stimmen warnen vor einem «Mainstream-Bias» in der Forschungsförderung.
#Praxishinweise
N. 22 Für Forschende ist entscheidend, dass Art. 64 BV keinen individuellen Rechtsanspruch auf Förderung begründet. Ablehnende Förderentscheide können nur auf Rechtsverletzungen, nicht aber auf die wissenschaftliche Beurteilung hin überprüft werden. Das Bundesverwaltungsgericht übt bei der Überprüfung wissenschaftlicher Evaluationen grosse Zurückhaltung.
N. 23 Bei der Ausgestaltung von Förderinstrumenten muss der Gesetzgeber die Vorgaben von Abs. 2 beachten. Neue Förderprogramme sollten Mechanismen zur Qualitätssicherung (z.B. externe Begutachtung) und zur Koordination mit bestehenden Programmen vorsehen. Die Praxis zeigt, dass gut koordinierte Programme höhere Erfolgsraten aufweisen.
N. 24 Für kantonale Hochschulen und Forschungseinrichtungen ist relevant, dass Art. 64 BV eine umfassende Bundeskompetenz begründet. Anders als im Hochschulbereich (→ Art. 63a BV) besteht keine verfassungsrechtliche Pflicht zur Zusammenarbeit mit den Kantonen. In der Praxis erfolgt die Forschungsförderung aber im Dialog mit den kantonalen Hochschulträgern.
N. 25 Innovation fördernde Unternehmen sollten beachten, dass Innosuisse-Projekte einen substanziellen Forschungsanteil aufweisen müssen. Reine Entwicklungsprojekte ohne Forschungscharakter fallen nicht unter Art. 64 BV und können daher nicht über Innosuisse gefördert werden. Die Abgrenzung zur regulären Wirtschaftsförderung ist oft herausfordernd und sollte frühzeitig mit den Förderstellen geklärt werden.
Rechtsprechung zu Art. 64 BV
#Vorbemerkung
Die Rechtsprechung zu Art. 64 BV ist ausgesprochen spärlich. Das Bundesgericht hat sich bisher nur vereinzelt mit der Verfassungsbestimmung zur Forschungs- und Innovationsförderung befasst, da die meisten Streitigkeiten in diesem Bereich auf verwaltungsrechtlicher Ebene bei spezialgesetzlichen Bestimmungen oder bei Verwaltungsakten der Förderorganisationen (SNF, Innosuisse) angesiedelt sind.
#Förderorganisationen und Sozialversicherungsrecht
BGE 133 V 297 E. 4 vom 2. Mai 2007
Das Bundesgericht qualifizierte Zuwendungen des Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung als nicht beitragspflichtige Leistungen im Sozialversicherungsrecht. Der Entscheid zeigt die praktische Umsetzung der Forschungsförderung durch den SNF als zentrale Förderorganisation des Bundes auf, ohne jedoch die verfassungsrechtlichen Grundlagen nach Art. 64 BV zu vertiefen.
«Die den Forschern ausgerichteten Zuwendungen des Nationalfonds stellen, ob sie nun als Stipendien oder Forschungsbeiträge bezeichnet werden und darin ein persönlicher Beitrag an den Lebensunterhalt mitenthalten ist oder nicht, kein beitragspflichtiges Erwerbseinkommen dar.»
#Verwaltungsrechtliche Rechtsprechung
Die übrige Rechtsprechung zu Forschung und Innovation beschränkt sich auf verwaltungsrechtliche Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts betreffend Einzelentscheidungen von Förderorganisationen:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts zum SNF: Zahlreiche Urteile des BVGer (u.a. B-18/2006, B-4569/2009, B-695/2017) behandeln Beschwerden gegen Förderentscheidungen des Schweizerischen Nationalfonds, ohne jedoch grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen nach Art. 64 BV aufzuwerfen.
Entscheide zu Innosuisse: Mehrere Urteile (u.a. B-4357/2022, B-4982/2024) betreffen Beschwerden gegen Innovationsförderentscheide der Schweizerischen Agentur für Innovationsförderung, fokussieren aber auf verwaltungsrechtliche Verfahrensfragen.
#Abgrenzung zur Wissenschafts- und Lehrfreiheit
Die verfassungsrechtliche Diskussion über wissenschaftliche Tätigkeit findet primär bei Art. 20 BV (Wissenschaftsfreiheit) statt. Art. 64 BV als Kompetenznorm zur Förderung von Forschung und Innovation wurde vom Bundesgericht bisher nicht grundlegend interpretiert, da entsprechende Streitigkeiten selten bis vor das höchste Gericht gelangen.
#Fazit
Die dürftige Rechtsprechung zu Art. 64 BV spiegelt den Charakter dieser Verfassungsbestimmung als programmatische Kompetenznorm wider. Die praktische Umsetzung der Forschungs- und Innovationsförderung erfolgt durch Spezialgesetze und deren Vollzug durch die entsprechenden Bundesorgane und -anstalten, wobei sich Streitigkeiten meist auf der verwaltungsrechtlichen Ebene bewegen und nur ausnahmsweise grundlegende verfassungsrechtliche Fragen aufwerfen.