1La Confederazione promuove la ricerca scientifica e l’innovazione. Accettato nella votazione popolare del 21 mag. 2006 , in vigore dal 21 mag. 2006 (DF del 16 dic. 2005, DCF del 27 lug. 2006 – RU 2006 3033 ; FF 2005 4893 4957 6457 , 2006 6177 ).
2Può subordinare il suo sostegno in particolare all’assicurazione della qualità e al coordinamento. Accettato nella votazione popolare del 21 mag. 2006 , in vigore dal 21 mag. 2006 (DF del 16 dic. 2005, DCF del 27 lug. 2006 – RU 2006 3033 ; FF 2005 4893 4957 6457 , 2006 6177 ).
3Può istituire, assumere in proprio o gestire centri di ricerca.
Panoramica dell'art. 64 Cost.
L'art. 64 Cost. conferisce alla Confederazione la competenza di promuovere la ricerca scientifica e l'innovazione. Questa disposizione consente alla Confederazione di finanziare progetti di ricerca, stabilire standard qualitativi e gestire propri istituti di ricerca.
Cosa disciplina la norma? La Confederazione può promuovere la ricerca e l'innovazione attraverso finanziamenti (cpv. 1). Può stabilire condizioni, in particolare per l'assicurazione della qualità e il coordinamento (cpv. 2). Inoltre può fondare o rilevare propri istituti di ricerca (cpv. 3). La Legge sulla promozione della ricerca e dell'innovazione (LPRI) attua questa disposizione costituzionale.
Chi ne è interessato? I ricercatori presso università, scuole universitarie professionali e istituti privati possono richiedere finanziamenti. Le imprese beneficiano della promozione dell'innovazione tramite Innosuisse. I cittadini e le cittadine beneficiano indirettamente delle conoscenze scientifiche e delle innovazioni tecniche.
Quali sono le conseguenze giuridiche? Il Fondo nazionale svizzero (FNS) distribuisce annualmente oltre 900 milioni di franchi per progetti di ricerca secondo l'art. 4 LPRI. Innosuisse promuove il trasferimento di conoscenze tra scuole universitarie ed economia. Le persone fisiche non hanno tuttavia alcun diritto soggettivo al finanziamento, come confermato dal Tribunale federale (DTF 133 V 297 consid. 4).
Esempio: Un biologo richiede al FNS 200'000 franchi per uno studio sul cancro. Una procedura di peer-review esamina la qualità scientifica. In caso di valutazione positiva, riceve il finanziamento per tre anni.
Punto controverso: Nella dottrina è controverso se «scientifico» si riferisca solo agli standard metodologici (Borghi, BSK BV, Art. 64 N. 39) o rappresenti un criterio qualitativo (Gruber, BSK BV, Art. 64 N. 42).
N. 1 La versione attuale dell'art. 64 Cost. risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione ha proseguito la precedente competenza della Confederazione in materia di promozione della ricerca (art. 27sexies aCost. del 1973) e l'ha esplicitamente estesa alla promozione dell'innovazione. Il messaggio del 20 novembre 1996 ha stabilito che la disposizione costituzionale «conferisce alla Confederazione una competenza globale per la promozione della ricerca scientifica» (FF 1997 I 1, 241). Con ciò il costituente voleva consolidare costituzionalmente la prassi esistente della promozione della ricerca da parte della Confederazione e al contempo aprire la strada a una promozione intensificata dell'innovazione.
N. 2 L'inserimento esplicito dell'«innovazione» accanto alla «ricerca scientifica» nel cpv. 1 è stato un ampliamento consapevole. Mentre la vecchia costituzione parlava solo di «ricerca scientifica», il costituente del 1999 ha riconosciuto la crescente importanza del trasferimento di conoscenze e tecnologie per lo sviluppo economico (FF 1997 I 241). Questo ampliamento ha reso possibile successivamente la creazione della Commissione per la tecnologia e l'innovazione (CTI) e della sua organizzazione successore Innosuisse.
N. 3 L'art. 64 Cost. è sistematicamente inserito nella 3a sezione «Educazione, ricerca e cultura» del 3° capitolo della Costituzione federale. La disposizione è strettamente collegata con → l'art. 20 Cost. (libertà della scienza), che disciplina la dimensione di diritto fondamentale della ricerca. Mentre l'art. 20 Cost. protegge i diritti di difesa dei ricercatori, l'art. 64 Cost. fonda gli obblighi di prestazione dello Stato (Hänni, BSK BV, Art. 64 N. 2).
N. 4 La competenza di promozione della ricerca completa le competenze della Confederazione in materia di educazione (→ art. 63 Cost. per la formazione professionale, → art. 63a Cost. per le scuole universitarie). Diversamente dalle scuole universitarie, dove Confederazione e Cantoni sono competenti congiuntamente, l'art. 64 Cost. conferisce alla Confederazione una competenza globale per la promozione della ricerca. Questa si estende a tutti i settori scientifici e non è limitata alle scuole universitarie della Confederazione (Hänni, BSK BV, Art. 64 N. 4).
N. 5 Nel contesto della costituzione economica, l'art. 64 Cost. costituisce un'importante base per la promozione statale dell'innovazione. La disposizione va delimitata dal → art. 94 Cost. (principi dell'ordinamento economico), dove la promozione dell'innovazione è da considerare come forma specifica di promozione economica legittimata costituzionalmente.
N. 6 Il concetto di «ricerca scientifica» va inteso ampiamente. Secondo la dottrina prevalente comprende sia la ricerca di base sia la ricerca applicata in tutte le discipline scientifiche (König, Grundlagen der staatlichen Forschungsförderung, 2007, p. 45). L'aggettivo «scientifica» è controverso: mentre Borghi lo intende solo come riferimento ad aspetti oggettivo-metodici (Borghi, BSK BV, Art. 64 N. 39), Gruber vi vede un concetto di qualità (Gruber, BSK BV, Art. 64 N. 42).
N. 7 La promozione della ricerca comprende secondo la prassi della Confederazione sia la promozione istituzionale (finanziamento di istituti di ricerca) sia la promozione per progetti (finanziamento di singoli progetti di ricerca). Il Fondo nazionale svizzero (FNS) e le Accademie svizzere delle scienze sono i principali sostenitori della promozione della ricerca (art. 4 LPRI).
N. 8 Il concetto di innovazione è stato formulato volutamente aperto. Secondo il messaggio comprende «la trasposizione di nuove conoscenze scientifiche in prodotti e servizi commercializzabili» (FF 1997 I 241). La promozione dell'innovazione da parte di Innosuisse si concentra sul trasferimento di conoscenze e tecnologie tra scuole universitarie ed economia (art. 3 legge SEFRI).
N. 9 La promozione dell'innovazione deve presentare un riferimento alla ricerca scientifica. La mera promozione economica senza riferimento alla ricerca non rientra nell'art. 64 Cost., bensì eventualmente sotto altre basi costituzionali come → l'art. 103 Cost. (politica strutturale). Questa delimitazione è spesso difficile nella prassi ed è stata oggetto di diversi interventi parlamentari.
N. 10 Il concetto «promuove» fonda un obiettivo statale con carattere programmatico. Diversamente dai diritti fondamentali soggettivi, l'art. 64 cpv. 1 Cost. non conferisce alcun diritto individuale alla promozione della ricerca (Schmid, Wissenschaft und Forschung, 2011, p. 485). La Confederazione dispone di un considerevole margine di manovra nell'organizzazione della promozione.
N. 11 L'obbligo di promozione è un compito permanente della Confederazione. Può essere adempiuto attraverso la promozione diretta della Confederazione o attraverso la delega a istituti di diritto pubblico come il FNS. Le spese annuali della Confederazione per la ricerca ammontano a diversi miliardi di franchi e sono stabilite nel messaggio pluriennale per la promozione dell'educazione, della ricerca e dell'innovazione (messaggio ERI).
N. 12 Il cpv. 2 autorizza la Confederazione a subordinare la promozione a condizioni. La «garanzia della qualità» si riferisce principalmente alla qualità scientifica della ricerca promossa. Nella prassi ciò è assicurato attraverso procedure di peer-review e valutazioni (art. 51 LPRI).
N. 13 Il «coordinamento» mira all'utilizzo efficiente dei mezzi per la ricerca e all'evitamento di doppioni. La Confederazione può stabilire priorità e promuovere la collaborazione tra istituzioni di ricerca. La Conferenza svizzera delle scuole universitarie svolge un ruolo importante (art. 6 LSSU).
N. 14 Il cpv. 3 dà alla Confederazione tre opzioni d'azione: può «istituire», «rilevare» o «gestire» istituti di ricerca. Questa competenza è stata utilizzata per gli istituti del settore dei PF (Istituto Paul Scherrer, WSL, Empa, Eawag) nonché per altri istituti di ricerca della Confederazione.
N. 15 La competenza è facoltativa («può»). La Confederazione non è obbligata a gestire propri istituti di ricerca, ma può sostenere la ricerca anche esclusivamente attraverso il finanziamento di terzi. Nella prassi la Confederazione combina entrambi gli strumenti di promozione.
N. 16 L'art. 64 Cost. fonda una competenza globale della Confederazione che comprende sia la legislazione sia l'esecuzione. Le principali leggi d'esecuzione sono la legge federale sulla promozione della ricerca e dell'innovazione (LPRI), la legge sui PF e la legge SEFRI.
N. 17 Dall'art. 64 Cost. non consegue alcun obbligo immediato di finanziamento in una determinata entità. La determinazione dei mezzi per la ricerca spetta al Parlamento nel quadro del processo di budget e dei messaggi ERI. Il Tribunale federale ha ripetutamente stabilito che non esiste alcun diritto individuale alla promozione della ricerca (DTF 133 V 297 consid. 4).
N. 18 La delega della promozione della ricerca a istituti di diritto pubblico come il FNS è ammissibile, purché siano rispettati i principi dell'uguaglianza giuridica e della proporzionalità. Le decisioni di promozione sottostanno al controllo della giustizia amministrativa, dove alla discrezionalità scientifica spetta ampio margine.
N. 19Portata del concetto di scientificità: Nella dottrina è controverso quanto stretto debba essere inteso il concetto «scientifico» nel cpv. 1. Borghi rappresenta un'interpretazione ampia e vi vede soltanto un riferimento a standard oggettivo-metodici (Borghi, BSK BV, Art. 64 N. 39). Gruber invece interpreta «scientifico» come caratteristica qualitativa che esclude dalla promozione la ricerca poco seria (Gruber, BSK BV, Art. 64 N. 42). König assume una posizione intermedia e sottolinea che sono compresi tutti i metodi scientifici riconosciuti (König, Grundlagen, 2007, p. 47).
N. 20Rapporto tra promozione della ricerca e dell'innovazione: Viene discusso controversamente il rapporto di tensione tra ricerca di base senza scopo e innovazione orientata all'applicazione. Mentre una corrente di pensiero sottolinea l'equivalenza di entrambi gli aspetti della promozione, altri vedono nell'orientamento crescente all'innovazione una problematica economicizzazione della scienza. Schmid mette in guardia da una strumentalizzazione troppo forte della ricerca per scopi economici (Schmid, Wissenschaft und Forschung, 2011, p. 488).
N. 21Limiti della garanzia della qualità: È controverso fino a che punto possa spingersi la garanzia della qualità secondo il cpv. 2 senza violare la libertà della scienza (→ art. 20 Cost.). La dottrina prevalente considera ammissibili le procedure di peer-review, purché siano strutturate in modo trasparente ed equo. Voci critiche mettono in guardia da un «mainstream-bias» nella promozione della ricerca.
N. 22 Per i ricercatori è decisivo che l'art. 64 Cost. non fondi alcun diritto individuale alla promozione. Le decisioni negative di promozione possono essere verificate solo per violazioni del diritto, non però per la valutazione scientifica. Il Tribunale amministrativo federale esercita grande riserbo nella verifica delle valutazioni scientifiche.
N. 23 Nell'organizzazione di strumenti di promozione il legislatore deve osservare le prescrizioni del cpv. 2. I nuovi programmi di promozione dovrebbero prevedere meccanismi per la garanzia della qualità (p. es. valutazione esterna) e per il coordinamento con i programmi esistenti. La prassi mostra che programmi ben coordinati presentano tassi di successo più elevati.
N. 24 Per le scuole universitarie e gli istituti di ricerca cantonali è rilevante che l'art. 64 Cost. fondi una competenza globale della Confederazione. Diversamente dal settore delle scuole universitarie (→ art. 63a Cost.) non esiste alcun obbligo costituzionale di collaborazione con i Cantoni. Nella prassi la promozione della ricerca avviene però in dialogo con i sostenitori cantonali delle scuole universitarie.
N. 25 Le imprese che promuovono l'innovazione dovrebbero osservare che i progetti Innosuisse devono presentare una quota sostanziale di ricerca. I meri progetti di sviluppo senza carattere di ricerca non rientrano nell'art. 64 Cost. e quindi non possono essere promossi tramite Innosuisse. La delimitazione dalla promozione economica regolare è spesso impegnativa e dovrebbe essere chiarita tempestivamente con gli organi di promozione.
La giurisprudenza relativa all'art. 64 Cost. è estremamente scarsa. Il Tribunale federale si è finora occupato solo sporadicamente della disposizione costituzionale sulla promozione della ricerca e dell'innovazione, poiché la maggior parte delle controversie in questo ambito si situa a livello di diritto amministrativo presso disposizioni di leggi speciali o presso atti amministrativi degli enti di promozione (FNS, Innosuisse).
#Enti di promozione e diritto delle assicurazioni sociali
DTF 133 V 297 consid. 4 del 2 maggio 2007
Il Tribunale federale ha qualificato i contributi del Fondo nazionale svizzero per la promozione della ricerca scientifica come prestazioni non soggette a contributi nel diritto delle assicurazioni sociali. La decisione mostra l'attuazione pratica della promozione della ricerca attraverso il FNS come ente centrale di promozione della Confederazione, senza tuttavia approfondire i fondamenti costituzionali secondo l'art. 64 Cost.
«I contributi del Fondo nazionale versati ai ricercatori, che siano denominati borse di studio o contributi di ricerca e che vi sia o meno incluso un contributo personale al sostentamento, non costituiscono un reddito da attività lucrativa soggetto a contributi.»
L'altra giurisprudenza relativa alla ricerca e all'innovazione si limita a decisioni di diritto amministrativo del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni individuali degli enti di promozione:
Decisioni del Tribunale amministrativo federale sul FNS: Numerose sentenze del TAF (tra le altre B-18/2006, B-4569/2009, B-695/2017) trattano ricorsi contro decisioni di promozione del Fondo nazionale svizzero, senza tuttavia sollevare questioni costituzionali fondamentali secondo l'art. 64 Cost.
Decisioni su Innosuisse: Diverse sentenze (tra le altre B-4357/2022, B-4982/2024) concernono ricorsi contro decisioni di promozione dell'innovazione dell'Agenzia svizzera per la promozione dell'innovazione, ma si concentrano su questioni procedurali di diritto amministrativo.
#Delimitazione rispetto alla libertà della scienza e dell'insegnamento
La discussione costituzionale sull'attività scientifica ha luogo principalmente presso l'art. 20 Cost. (libertà della scienza). L'art. 64 Cost. come norma di competenza per la promozione della ricerca e dell'innovazione non è stato finora interpretato fondamentalmente dal Tribunale federale, poiché le corrispondenti controversie giungono raramente davanti al tribunale supremo.
La scarsa giurisprudenza relativa all'art. 64 Cost. rispecchia il carattere di questa disposizione costituzionale come norma di competenza programmatica. L'attuazione pratica della promozione della ricerca e dell'innovazione avviene attraverso leggi speciali e la loro esecuzione da parte dei corrispondenti organi e istituti federali, laddove le controversie si muovono per lo più a livello di diritto amministrativo e sollevano solo eccezionalmente questioni costituzionali fondamentali.