1La Confédération encourage la recherche scientifique et l’innovation. Accepté en votation populaire du 21 mai 2006 , en vigueur depuis le 21 mai 2006 (AF du 16 déc. 2005, ACF du 27 juil. 2006; RO 2006 3033 ; FF 2005 5159 5225 6793 , 2006 6391 ).
2Elle peut subordonner son soutien notamment à l’assurance de la qualité et à la mise en place de mesures de coordination. Accepté en votation populaire du 21 mai 2006 , en vigueur depuis le 21 mai 2006 (AF du 16 déc. 2005, ACF du 27 juil. 2006; RO 2006 3033 ; FF 2005 5159 5225 6793 , 2006 6391 ).
3Elle peut gérer, créer ou reprendre des centres de recherche.
Aperçu de l'art. 64 Cst.
L'art. 64 Cst. confère à la Confédération la compétence d'encourager la recherche scientifique et l'innovation. Cette disposition permet à la Confédération de financer des projets de recherche, de fixer des standards de qualité et d'exploiter ses propres instituts de recherche.
Que règle la norme ? La Confédération peut encourager la recherche et l'innovation par des moyens financiers (al. 1). Elle peut à cette fin poser des conditions, notamment pour assurer la qualité et la coordination (al. 2). De plus, elle peut créer ou reprendre des centres de recherche (al. 3). La loi fédérale sur l'encouragement de la recherche et de l'innovation (LERI) met en œuvre cette disposition constitutionnelle.
Qui est concerné ? Les chercheurs des universités, hautes écoles spécialisées et instituts privés peuvent demander des subsides d'encouragement. Les entreprises profitent de l'encouragement à l'innovation par Innosuisse. Les citoyennes et citoyens bénéficient indirectement des connaissances scientifiques et des innovations techniques.
Quelles sont les conséquences juridiques ? Le Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNS) distribue annuellement plus de 900 millions de francs pour des projets de recherche selon l'art. 4 LERI. Innosuisse encourage le transfert de connaissances entre les hautes écoles et l'économie. Cependant, les particuliers n'ont pas de droit légal à l'encouragement, comme l'a confirmé le Tribunal fédéral (ATF 133 V 297 consid. 4).
Exemple : Un biologiste demande au FNS 200'000 francs pour une étude sur le cancer. Une procédure de peer-review examine la qualité scientifique. En cas d'évaluation positive, il obtient l'encouragement pour trois ans.
Point litigieux : En doctrine, il est controversé de savoir si « scientifique » désigne seulement des standards méthodologiques (Borghi, BSK BV, art. 64 n. 39) ou constitue un critère de qualité (Gruber, BSK BV, art. 64 n. 42).
N. 1 La version actuelle de l'art. 64 Cst. remonte à la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. Cette disposition a repris l'ancienne compétence fédérale de promotion de la recherche (art. 27sexies ancCst de 1973) en l'élargissant explicitement à la promotion de l'innovation. Le message du 20 novembre 1996 précisait que la disposition constitutionnelle « confère à la Confédération une compétence étendue en matière d'encouragement de la recherche scientifique » (FF 1997 I 1, 241). Le constituant voulait ainsi ancrer constitutionnellement la pratique existante de promotion fédérale de la recherche tout en ouvrant la voie à un encouragement renforcé de l'innovation.
N. 2 L'inclusion explicite de l'« innovation » aux côtés de la « recherche scientifique » à l'al. 1 était un élargissement conscient. Alors que l'ancienne constitution ne parlait que de « recherche scientifique », le constituant a reconnu en 1999 l'importance croissante du transfert de connaissances et de technologies pour le développement économique (FF 1997 I 241). Cet élargissement a permis plus tard la création de la Commission pour la technologie et l'innovation (CTI) et de son organisation successeur Innosuisse.
N. 3 L'art. 64 Cst. est systématiquement classé dans la 3e section « Formation, recherche et culture » du 3e chapitre de la Constitution fédérale. Cette disposition est étroitement liée à → l'art. 20 Cst. (liberté de la science), qui règle la dimension relevant des droits fondamentaux de la recherche. Alors que l'art. 20 Cst. protège les droits de défense des chercheurs, l'art. 64 Cst. fonde les obligations de prestation de l'État (Hänni, BSK BV, art. 64 n. 2).
N. 4 La compétence de promotion de la recherche complète les compétences fédérales en matière d'éducation (→ art. 63 Cst. pour la formation professionnelle, → art. 63a Cst. pour les hautes écoles). Contrairement aux hautes écoles, où la Confédération et les cantons sont conjointement compétents, l'art. 64 Cst. confère à la Confédération une compétence étendue pour la promotion de la recherche. Cette compétence s'étend à tous les domaines scientifiques et n'est pas limitée aux hautes écoles fédérales (Hänni, BSK BV, art. 64 n. 4).
N. 5 Dans le contexte de la constitution économique, l'art. 64 Cst. constitue une base importante pour la promotion étatique de l'innovation. Cette disposition doit être distinguée de → l'art. 94 Cst. (principes de l'ordre économique), la promotion de l'innovation étant considérée comme une forme spécifique de promotion économique légitimée constitutionnellement.
N. 6 La notion de « recherche scientifique » doit être comprise largement. Selon la doctrine dominante, elle englobe tant la recherche fondamentale que la recherche appliquée dans toutes les disciplines scientifiques (König, Grundlagen der staatlichen Forschungsförderung, 2007, p. 45). L'adjectif « scientifique » est controversé : tandis que Borghi ne l'entend que comme un renvoi aux aspects objectifs-méthodiques (Borghi, BSK BV, art. 64 n. 39), Gruber y voit une notion de qualité (Gruber, BSK BV, art. 64 n. 42).
N. 7 La promotion de la recherche comprend, selon la pratique de la Confédération, tant la promotion institutionnelle (financement d'instituts de recherche) que la promotion liée aux projets (financement de projets de recherche individuels). Le Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNS) et les Académies suisses des sciences sont les principaux organes de promotion de la recherche (art. 4 LERI).
N. 8 La notion d'innovation a été formulée consciemment de manière ouverte. Elle comprend selon le message « la mise en œuvre de nouvelles connaissances scientifiques dans des produits et services commercialisables » (FF 1997 I 241). La promotion de l'innovation par Innosuisse se concentre sur le transfert de connaissances et de technologies entre les hautes écoles et l'économie (art. 3 loi sur le SEFRI).
N. 9 La promotion de l'innovation doit avoir un lien avec la recherche scientifique. La pure promotion économique sans lien avec la recherche ne relève pas de l'art. 64 Cst., mais éventuellement d'autres bases constitutionnelles comme → l'art. 103 Cst. (politique structurelle). Cette délimitation est souvent difficile dans la pratique et a fait l'objet de diverses interventions parlementaires.
N. 10 Le terme « encourage » fonde un objectif d'État à caractère programmatique. Contrairement aux droits fondamentaux subjectifs, l'art. 64 al. 1 Cst. ne confère aucun droit individuel à la promotion de la recherche (Schmid, Wissenschaft und Forschung, 2011, p. 485). La Confédération dispose d'une marge de manœuvre considérable dans l'aménagement de la promotion.
N. 11 L'obligation d'encouragement est une tâche permanente de la Confédération. Elle peut être remplie par une promotion fédérale directe ou par délégation à des établissements de droit public comme le FNS. Les dépenses annuelles de recherche de la Confédération se chiffrent à plusieurs milliards de francs et sont fixées dans le message pluriannuel relatif à l'encouragement de la formation, de la recherche et de l'innovation (message FRI).
N. 12 L'al. 2 habilite la Confédération à subordonner l'encouragement à des conditions. L'« assurance de la qualité » se réfère principalement à la qualité scientifique de la recherche encouragée. Dans la pratique, ceci est assuré par des procédures d'évaluation par les pairs et des évaluations (art. 51 LERI).
N. 13 La « coordination » vise l'utilisation efficace des moyens de recherche et l'évitement des doublons. La Confédération peut fixer des priorités et promouvoir la collaboration entre institutions de recherche. La Conférence suisse des hautes écoles joue un rôle important à cet égard (art. 6 LEHE).
N. 14 L'al. 3 donne à la Confédération trois options d'action : elle peut « créer », « reprendre » ou « gérer » des institutions de recherche. Cette compétence a été utilisée pour les institutions du domaine des EPF (Institut Paul Scherrer, WSL, Empa, Eawag) ainsi que pour d'autres établissements fédéraux de recherche.
N. 15 La compétence est facultative (« peut »). La Confédération n'est pas obligée de gérer ses propres institutions de recherche, mais peut aussi soutenir la recherche exclusivement par l'octroi de moyens tiers. Dans la pratique, la Confédération combine les deux instruments d'encouragement.
N. 16 L'art. 64 Cst. fonde une compétence fédérale étendue qui comprend tant la législation que l'exécution. Les principales lois d'exécution sont la loi fédérale sur l'encouragement de la recherche et de l'innovation (LERI), la loi sur les EPF et la loi sur le SEFRI.
N. 17 L'art. 64 Cst. n'entraîne aucune obligation de financement directe d'un montant déterminé. La fixation des moyens de recherche incombe au Parlement dans le cadre du processus budgétaire et des messages FRI. Le Tribunal fédéral a rappelé à plusieurs reprises qu'il n'existe aucun droit individuel à la promotion de la recherche (ATF 133 V 297 consid. 4).
N. 18 La délégation de la promotion de la recherche à des établissements de droit public comme le FNS est admissible, pour autant que les principes d'égalité de traitement et de proportionnalité soient respectés. Les décisions d'encouragement sont soumises au contrôle des tribunaux administratifs, le pouvoir d'appréciation scientifique bénéficiant toutefois d'une large marge de manœuvre.
N. 19Portée de la notion de scientificité : Dans la doctrine, il est controversé de savoir dans quelle mesure la notion « scientifique » à l'al. 1 doit être comprise restrictivement. Borghi défend une interprétation large et n'y voit qu'un renvoi aux standards objectifs-méthodiques (Borghi, BSK BV, art. 64 n. 39). Gruber en revanche interprète « scientifique » comme un critère de qualité qui exclut de l'encouragement la recherche non sérieuse (Gruber, BSK BV, art. 64 n. 42). König adopte une position médiane et souligne que toutes les méthodes scientifiques reconnues sont saisies (König, Grundlagen, 2007, p. 47).
N. 20Rapport entre promotion de la recherche et promotion de l'innovation : Le rapport de tension entre recherche fondamentale désintéressée et innovation orientée vers l'application fait l'objet de discussions controversées. Tandis qu'une conception souligne l'égalité de rang des deux aspects de promotion, d'autres voient dans l'orientation croissante vers l'innovation une économisation problématique de la science. Schmid met en garde contre une instrumentalisation excessive de la recherche à des fins économiques (Schmid, Wissenschaft und Forschung, 2011, p. 488).
N. 21Limites de l'assurance de la qualité : Il est controversé de savoir jusqu'où l'assurance de la qualité selon l'al. 2 peut aller sans violer la liberté de la science (→ art. 20 Cst.). La doctrine dominante considère les procédures d'évaluation par les pairs comme admissibles, pour autant qu'elles soient aménagées de manière transparente et équitable. Des voix critiques mettent en garde contre un « biais du courant dominant » dans la promotion de la recherche.
N. 22 Pour les chercheurs, il est décisif que l'art. 64 Cst. ne fonde aucun droit individuel à l'encouragement. Les décisions de refus d'encouragement ne peuvent être contrôlées que sous l'angle des violations du droit, mais non pas quant à l'appréciation scientifique. Le Tribunal administratif fédéral fait preuve d'une grande retenue lors du contrôle des évaluations scientifiques.
N. 23 Lors de l'aménagement d'instruments d'encouragement, le législateur doit respecter les prescriptions de l'al. 2. Les nouveaux programmes d'encouragement devraient prévoir des mécanismes d'assurance de la qualité (p. ex. évaluation externe) et de coordination avec les programmes existants. La pratique montre que les programmes bien coordonnés présentent des taux de réussite plus élevés.
N. 24 Pour les hautes écoles cantonales et institutions de recherche, il est pertinent que l'art. 64 Cst. fonde une compétence fédérale étendue. Contrairement au domaine des hautes écoles (→ art. 63a Cst.), il n'existe aucune obligation constitutionnelle de collaboration avec les cantons. Dans la pratique, la promotion de la recherche se fait toutefois en dialogue avec les collectivités cantonales responsables des hautes écoles.
N. 25 Les entreprises qui encouragent l'innovation devraient noter que les projets Innosuisse doivent présenter un volet recherche substantiel. Les projets purement de développement sans caractère de recherche ne relèvent pas de l'art. 64 Cst. et ne peuvent donc pas être encouragés par Innosuisse. La délimitation avec la promotion économique ordinaire est souvent difficile et devrait être clarifiée précocement avec les organes d'encouragement.
La jurisprudence sur l'art. 64 Cst. est particulièrement rare. Le Tribunal fédéral ne s'est jusqu'à présent occupé qu'occasionnellement de la disposition constitutionnelle sur l'encouragement de la recherche et de l'innovation, car la plupart des litiges dans ce domaine se situent au niveau du droit administratif lors de dispositions de lois spéciales ou d'actes administratifs des organismes d'encouragement (FNS, Innosuisse).
#Organismes d'encouragement et droit des assurances sociales
ATF 133 V 297 consid. 4 du 2 mai 2007
Le Tribunal fédéral a qualifié les allocations du Fonds national suisse de la recherche scientifique comme prestations non soumises aux cotisations dans le droit des assurances sociales. La décision montre la mise en œuvre pratique de l'encouragement de la recherche par le FNS en tant qu'organisme central d'encouragement de la Confédération, sans toutefois approfondir les bases constitutionnelles selon l'art. 64 Cst.
« Les allocations versées aux chercheurs par le Fonds national, qu'elles soient désignées comme bourses ou contributions de recherche et qu'elles contiennent ou non une contribution personnelle à l'entretien, ne constituent pas un revenu d'activité lucrative soumis aux cotisations. »
Le reste de la jurisprudence sur la recherche et l'innovation se limite à des décisions de droit administratif du Tribunal administratif fédéral concernant des décisions individuelles d'organismes d'encouragement :
Décisions du Tribunal administratif fédéral relatives au FNS : De nombreux arrêts du TAF (notamment B-18/2006, B-4569/2009, B-695/2017) traitent de recours contre des décisions d'encouragement du Fonds national suisse de la recherche scientifique, sans toutefois soulever des questions constitutionnelles fondamentales selon l'art. 64 Cst.
Décisions relatives à Innosuisse : Plusieurs arrêts (notamment B-4357/2022, B-4982/2024) concernent des recours contre des décisions d'encouragement de l'innovation de l'Agence suisse pour l'encouragement de l'innovation, mais se concentrent sur des questions procédurales de droit administratif.
#Délimitation par rapport à la liberté de la science et de l'enseignement
La discussion constitutionnelle sur l'activité scientifique a lieu principalement dans le cadre de l'art. 20 Cst. (liberté de la science). L'art. 64 Cst. en tant que norme de compétence pour l'encouragement de la recherche et de l'innovation n'a pas encore été interprété de manière fondamentale par le Tribunal fédéral, car les litiges correspondants parviennent rarement devant la plus haute instance judiciaire.
La jurisprudence lacunaire sur l'art. 64 Cst. reflète le caractère de cette disposition constitutionnelle en tant que norme de compétence programmatique. La mise en œuvre pratique de l'encouragement de la recherche et de l'innovation s'effectue par des lois spéciales et leur exécution par les organes et établissements fédéraux correspondants, les litiges se situant généralement au niveau du droit administratif et ne soulevant qu'exceptionnellement des questions constitutionnelles fondamentales.