1Bund und Kantone halten sich an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.
2Sie wahren die Interessen der schweizerischen Gesamtwirtschaft und tragen mit der privaten Wirtschaft zur Wohlfahrt und zur wirtschaftlichen Sicherheit der Bevölkerung bei.
3Sie sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für günstige Rahmenbedingungen für die private Wirtschaft.
4Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind.
Art. 94 BV ist die Grundnorm der schweizerischen Wirtschaftsverfassung (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 1). Die Bestimmung verpflichtet Bund und Kantone auf den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Dies bedeutet eine grundsätzlich staatsfreie Wirtschaftsordnung mit privatwirtschaftlicher Initiative und funktionsfähigem Wettbewerb (Vallender, SG Komm. BV, Art. 94 N. 5).
Die Norm regelt vier zentrale Aspekte: Erstens müssen sich alle staatlichen Behörden an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit halten (Abs. 1). Zweitens sollen sie mit der Privatwirtschaft zur Wohlfahrt und wirtschaftlichen Sicherheit beitragen (Abs. 2). Drittens müssen sie günstige Rahmenbedingungen für die private Wirtschaft schaffen (Abs. 3). Viertens dürfen Abweichungen vom Grundsatz nur erfolgen, wenn die Bundesverfassung sie vorsieht oder kantonale Regalrechte sie begründen (Abs. 4).
Betroffen sind alle natürlichen und juristischen Personen, die wirtschaftlich tätig sind oder tätig werden wollen. Art. 94 BV schützt sowohl den freien Marktzugang als auch die freie Berufsausübung (BGE 142 I 162). Die Norm wirkt als objektiver Verfassungsmassstab und ergänzt das individualrechtliche Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit aus Art. 27 BV (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 1654).
Die Rechtsfolgen sind weitreichend: Staatliche Massnahmen, die gegen den Grundsatz verstossen, sind verfassungswidrig, sofern keine Ausnahme vorliegt (BGE 142 I 99). Das Bundesgericht hat jedoch klargestellt, dass staatliche Wirtschaftstätigkeit aufgrund der gelebten Verfassungspraxis grundsätzlich zulässig ist, solange sie das private Angebot nicht verdrängt (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 11–12; BGE 138 I 378).
Ein praktisches Beispiel: Ein Kanton kann nicht ohne weiteres ein städtisches Internetunternehmen gründen, das in direkter Konkurrenz zu privaten Anbietern steht. Er muss nachweisen, dass ein öffentliches Interesse besteht und die Wettbewerbsneutralität gewahrt bleibt (BGE 143 II 425). Andererseits darf er die Wasserkraft als kantonales Regal konzessionieren, da dies vom Anwendungsbereich der Wirtschaftsfreiheit ausgenommen ist (BGE 142 I 99).
Die Bestimmung ist zentral für das Verhältnis zwischen Staat und Wirtschaft in der Schweiz. Sie garantiert eine marktwirtschaftliche Ordnung, erlaubt aber staatliche Korrekturen bei Marktversagen (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, § 11 N. 34).
N. 1 Art. 94 BV übernimmt im Wesentlichen die Grundsätze der Wirtschaftsverfassung der alten Bundesverfassung (Art. 31 Abs. 1 aBV). Die Bestimmung wurde bei der Totalrevision 1999 systematisch neu platziert und textlich modernisiert, ohne dass eine materielle Änderung beabsichtigt war (BBl 1997 I 247). Der Verfassungsgeber wollte die bewährte schweizerische Wirtschaftsordnung beibehalten, die auf privatwirtschaftlicher Initiative beruht, aber staatliche Intervention zur Korrektur von Marktversagen zulässt.
N. 2 Die Entstehungsgeschichte zeigt ein Spannungsverhältnis zwischen liberaler Wirtschaftsordnung und sozialer Marktwirtschaft. Während die Botschaft von 1996 noch von einer «sozialen Marktwirtschaft» sprach, setzte sich schliesslich die neutralere Formulierung des «Grundsatzes der Wirtschaftsfreiheit» durch (BBl 1997 I 248). Diese terminologische Entscheidung reflektiert den Kompromisscharakter der schweizerischen Wirtschaftsverfassung zwischen Marktfreiheit und Staatsintervention.
N. 3 Art. 94 BV steht am Anfang des 3. Abschnitts («Wirtschaft») des 3. Titels der Bundesverfassung und stellt die Grundnorm der schweizerischen Wirtschaftsverfassung dar (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 1). Die Bestimmung hat eine Doppelnatur: Sie ist sowohl objektive Verfassungsnorm als auch Grundlage für das in Art. 27 BV verankerte Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit.
N. 4 Die systematischen Verbindungen sind vielfältig: → Art. 27 BV konkretisiert die individualrechtliche Dimension, → Art. 95–107 BV enthalten sektorielle Wirtschaftsbestimmungen, → Art. 36 BV regelt die Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe, ↔ Art. 5 BV (Rechtsstaatsprinzip) und Art. 3 BV (Föderalismus) bilden den verfassungsrechtlichen Rahmen.
N. 5Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Abs. 1): Die Norm postuliert eine grundsätzlich staatsfreie Wirtschaftsordnung. Das Bundesgericht betont jedoch, dass staatliche Wirtschaftstätigkeit aufgrund der gelebten Verfassungspraxis zulässig ist und keinen Grundrechtseingriff darstellt, solange das private Angebot nicht geradezu verdrängt wird (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 11–12; BGE 138 I 378 E. 5.3).
N. 6Wettbewerb: Der Grundsatz umfasst insbesondere das Wettbewerbsprinzip (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 5–9). Staatliche Massnahmen müssen wettbewerbsneutral ausgestaltet sein. Dies bedeutet insbesondere das Verbot systematischer Quersubventionierung zwischen Monopol- und Wettbewerbsbereichen (BGE 143 II 425).
N. 7Binnenmarkt: Art. 94 BV garantiert den schweizerischen Binnenmarkt (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 10). Kantonale Schranken des Marktzugangs sind nur unter den Voraussetzungen von Art. 95 Abs. 2 BV zulässig.
N. 8Wohlfahrt und wirtschaftliche Sicherheit (Abs. 2): Diese Bestimmung verpflichtet Bund und Kantone zur Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft. Sie begründet eine Staatszielbestimmung ohne unmittelbare Justiziabilität (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 14–17; Vallender, SG Komm. BV, Art. 94 N. 8).
N. 9Günstige Rahmenbedingungen (Abs. 3): Der Staat soll optimale Bedingungen für privatwirtschaftliche Tätigkeit schaffen. Dies umfasst Rechtssicherheit, funktionierende Infrastruktur und makroökonomische Stabilität (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 18–20; Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, § 11 N. 34).
N. 10Verfassungsvorbehalt (Abs. 4): Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen (z.B. Art. 98 BV für die Nationalbank, Art. 103 BV für die Strukturpolitik) oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 21–26).
N. 11Normative Wirkung: Art. 94 BV entfaltet unmittelbare normative Wirkung. Staatliches Handeln, das gegen den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit verstösst, ist verfassungswidrig, sofern keine Ausnahme nach Abs. 4 vorliegt (BGE 142 I 99 E. 5.2).
N. 12Prüfungsmassstab: Bei der Überprüfung staatlicher Massnahmen dient Art. 94 BV als objektiver Verfassungsmassstab. Die Prüfung erfolgt zweistufig: Liegt eine Abweichung vom Grundsatz vor? Falls ja: Ist sie durch Verfassungsvorbehalt oder kantonales Regalrecht gedeckt?
N. 13Gesetzgebungsauftrag: Abs. 2 und 3 enthalten Gesetzgebungsaufträge an Bund und Kantone. Diese sind bei der Ausgestaltung der Wirtschaftsordnung zu beachten, begründen aber keine einklagbaren subjektiven Rechte (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 1654).
N. 14Staatliche Wirtschaftstätigkeit: Die Zulässigkeit staatlicher Wirtschaftstätigkeit ist umstritten. Das Bundesgericht stützt sich auf die «gelebte Verfassungspraxis» (BGE 138 I 378). Teile der Lehre kritisieren diese methodisch als problematisch, da Verfassungsauslegung nicht durch faktische Übung bestimmt werden sollte (kritisch: J. Reich, Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, S. 234; zustimmend: Richli, Wirtschaftsverfassungsrecht, § 4 N. 89).
N. 15Subsidiaritätsprinzip: Kontrovers ist, ob aus Art. 94 BV ein justiziables Subsidiaritätsprinzip folgt. Das Bundesgericht sieht es als wirtschaftspolitisches Leitbild ohne Rechtverbindlichkeit (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 11). Die Lehre ist gespalten: Biaggini (Komm. BV, Art. 94 N. 5) bejaht eine gewisse normative Kraft, während Rhinow (Wirtschafts- und Eigentumsverfassung, S. 156) dies ablehnt.
N. 16Verhältnis zu Art. 27 BV: Umstritten ist das Verhältnis zwischen der objektiven Norm (Art. 94 BV) und dem Grundrecht (Art. 27 BV). Die herrschende Lehre sieht Art. 94 BV als objektive Grundsatznorm mit weitergehendem Schutzbereich (Vallender/Hettich/Lehne, Wirtschaftsfreiheit, S. 89), während andere eine weitgehende Deckungsgleichheit annehmen (Müller/Schefer, Grundrechte, S. 1023).
N. 17Prüfungsreihenfolge: Bei der rechtlichen Beurteilung ist zunächst zu prüfen, ob eine staatliche Massnahme den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit tangiert. Sodann ist zu untersuchen, ob ein Eingriff vorliegt und ob dieser gerechtfertigt ist (→ Art. 36 BV) oder ob eine Ausnahme nach Art. 94 Abs. 4 BV greift.
N. 18Abgrenzung zu Polizeigütern: Massnahmen zum Schutz von Polizeigütern (Gesundheit, Sicherheit, Umwelt) fallen nicht unter Art. 94 Abs. 4 BV, sondern sind nach Art. 36 BV zu beurteilen. Die Abgrenzung kann im Einzelfall schwierig sein (BGE 130 I 26 E. 4.3).
N. 19Kantonale Regalrechte: Bei der Berufung auf kantonale Regalrechte ist nachzuweisen, dass das Regal historisch gewachsen ist und kontinuierlich ausgeübt wurde. Neue «Regale» können nicht mehr begründet werden (BGE 142 I 99 E. 5.4).
N. 20Europarecht: Bei grenzüberschreitenden Sachverhalten sind die bilateralen Abkommen zu beachten, insbesondere das Freizügigkeitsabkommen und sektorielle Abkommen. Diese können weitergehende Liberalisierungspflichten enthalten als Art. 94 BV (BGE 130 I 26 E. 3).
#Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit und seine Grenzen
BGE 128 I 3 vom 13.11.2001
Das Bundesgericht entschied über die Zulässigkeit kommunaler Plakatmonopole auf privatem Grund. Ein rechtliches Plakatmonopol, das privaten Grund erfasst, stellt einen unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar.
«Anders als ein faktisches Monopol für den Plakataushang auf öffentlichem Grund stellt ein rechtliches Plakatmonopol, soweit es privaten Grund erfasst, einen unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar; eine Bewilligungspflicht, verbunden mit entsprechenden Sachnormen, genügt zur Durchsetzung der massgeblichen öffentlichen Interessen.»
BGE 142 I 162 vom 9.11.2016
Das Bundesgericht prüfte die Vereinbarkeit einer touristischen Zone mit der Wirtschaftsfreiheit. Raumplanerische Massnahmen müssen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen und verhältnismässig sein.
«Die Wirtschaftsfreiheit beinhaltet namentlich die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung. Die Wirtschaftsfreiheit steht natürlichen und juristischen Personen gleichermassen zu.»
BGE 150 I 120 vom 23.2.2024
Das Bundesgericht entschied über die Genfer Regulierung von Taxi- und Transportdiensten. Kantonale Vorschriften über Berufsausübungsbedingungen können die Wirtschaftsfreiheit einschränken, müssen aber verhältnismässig sein.
«Eine kantonale Regelung, welche die Benutzung von Taxis und Transportfahrzeugen mit Chauffeur schrittweise nach deren Energieeffizienz einschränkt, fällt nicht unter die Zulassung von Fahrzeugen zum Strassenverkehr, sondern unter die Voraussetzungen der Ausübung eines bewilligungspflichtigen Berufs, wofür die Kantone zuständig sind.»
#Staatliche Wirtschaftstätigkeit und Wettbewerbsneutralität
BGE 138 I 378 vom 3.7.2012
Das Bundesgericht befasste sich mit der Zulässigkeit staatlicher Versicherungstätigkeit der Kantonalen Sachversicherung Glarus. Entscheidend für die Vereinbarkeit mit Art. 94 BV sind formell-gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse und Wettbewerbsneutralität.
«Mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 Abs. 4 BV) ist eine unternehmerische Tätigkeit des Staates vereinbar, sofern eine formell-gesetzliche Grundlage besteht, die Tätigkeit im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist und der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität gewahrt bleibt.»
BGE 143 II 425 vom 1.1.2017
Das Bundesgericht entschied über die Ausschliessung staatlicher Unternehmen von öffentlichen Vergabeverfahren wegen wettbewerbsverzerrender Quersubventionierung. Die Wettbewerbsneutralität verbietet systematische Quersubventionierungen zwischen Monopol- und Wettbewerbsbereich.
«Die Wettbewerbsneutralität der unternehmerischen Staatstätigkeit verbietet systematische Quersubventionierungen zwischen Monopol- und Wettbewerbsbereich.»
BGE 142 I 99 vom 31.3.2016
Das Bundesgericht entschied über die Vereinbarkeit urnerischer Wasserkonzessionsvorschriften mit der Wirtschaftsfreiheit. Kantonale Regalrechte sind vom Anwendungsbereich der Wirtschaftsfreiheit ausgenommen.
«Die Gewässerhoheit stellt ein kantonales Regal dar, weshalb die Verfügungsmacht über die öffentlichen Gewässer vom Anwendungsbereich der Wirtschaftsfreiheit ausgenommen ist. Die Konzedierung liegt im pflichtgemässen Ermessen der Konzessionsbehörde.»
#Berufszugangsregulierung und Bewilligungspflichten
BGE 130 I 26 vom 27.11.2003
Das Bundesgericht bestätigte den Zulassungsstopp für Ärzte zur Tätigkeit zu Lasten der Krankenversicherung. Bundesrechtliche Zulassungsbeschränkungen sind mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar, wenn sie verhältnismässig sind.
«Die vom Bundesrat gestützt auf Art. 55a KVG erlassene und vom Regierungsrat des Kantons Zürich konkretisierte Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung verletzt weder das Freizügigkeitsabkommen noch die Wirtschaftsfreiheit.»
BGE 131 I 223 vom 10.12.2004
Das Bundesgericht entschied über das Verbot der Vereinbarung und Vermittlung von Prozessfinanzierungen. Berufsausübungsverbote müssen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen und verhältnismässig sein.
«Das Verbot der Vereinbarung und Vermittlung von Prozessfinanzierungen stellt einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar und bedarf einer klaren gesetzlichen Grundlage.»
BGE 148 II 392 vom 18.5.2022
Das Bundesgericht bestätigte DNS-Zugangssperren für illegale Online-Glücksspiele. Ausländische Anbieter können sich für den Marktzugang nicht auf die Wirtschaftsfreiheit berufen, wenn sie gegen schweizerisches Recht verstossen.
«Ausländische Anbieterinnen von in der Schweiz nicht bewilligten Online-Geldspielen können sich für den Marktzugang nicht auf die Wirtschaftsfreiheit und die Rechtsprechung des EuGH bzw. des EFTA-Gerichtshofs zur unionsrechtlichen Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit berufen.»
BGE 143 I 388 vom 2.4.2017
Das Bundesgericht entschied über das Bestattungsmonopol im Kanton Zürich. Staatliche Monopole sind mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar, wenn sie auf genügender gesetzlicher Grundlage beruhen und öffentliche Aufgaben erfüllen.
«Das Bestattungswesen ist im Kanton Zürich monopolisiert und als öffentliche Aufgabe der Gemeinde ausgestaltet worden. Das Monopol beruht mit § 55 GesG/ZH auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage.»
BGE 143 I 403 vom 21.7.2017
Das Bundesgericht bestätigte die Verfassungsmässigkeit des Neuenburger Mindestlohns. Staatlich festgelegte Mindestlöhne stellen zulässige sozialpolitische Massnahmen dar, die mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar sind.
«Eine Gesetzesänderung, die für den Kanton Neuenburg einen Mindestlohn bestimmt mit dem Ziel, allen Arbeitnehmenden einen angemessenen Lohn zu gewährleisten, verstösst nicht gegen die Wirtschaftsfreiheit.»
BGE 136 I 17 vom 23.11.2009
Das Bundesgericht entschied über Rauchverbote in Gastronomiebetrieben. Gesundheitsschutzvorschriften können die Wirtschaftsfreiheit einschränken, wenn sie verhältnismässig sind.
«Dass die bernische Gesetzesordnung zum Schutz vor Passivrauchen keine Sonderregelung für den Konsum von Wasserpfeifen in Gaststätten vorsieht, verstösst nicht gegen Verfassungsrecht, insbesondere nicht gegen die Wirtschaftsfreiheit.»
BGE 151 I 194 vom 3.12.2024
Das Bundesgericht entschied über die Zulässigkeit einer kantonalen Pflicht zum elektronischen Behördenverkehr für Rechtsanwälte. Die Digitalisierungspflicht stellt nur einen leichten Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar.
«Berufsmässige Parteivertreter zu verpflichten, Eingaben an kantonale Verwaltungs- und Justizbehörden elektronisch zu übermitteln sowie unterschriftsbedürftige Eingaben mit einer qualifizierten elektronischen Signatur zu versehen, stellt einen leichten Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar.»