1Auf Antrag interessierter Kantone kann der Bund in folgenden Aufgabenbereichen interkantonale Verträge allgemein verbindlich erklären oder Kantone zur Beteiligung an interkantonalen Verträgen verpflichten:
a.
Straf- und Massnahmenvollzug;
b.
Schulwesen hinsichtlich der in Artikel 62 Absatz 4 genannten Bereiche;
c.
kantonale Hochschulen;
d.
Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung;
e.
Abfallbewirtschaftung;
f.
Abwasserreinigung;
g.
Agglomerationsverkehr;
h.
Spitzenmedizin und Spezialkliniken;
i.
Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden.
2Die Allgemeinverbindlicherklärung erfolgt in der Form eines Bundesbeschlusses.
3Das Gesetz legt die Voraussetzungen für die Allgemeinverbindlicherklärung und für die Beteiligungsverpflichtung fest und regelt das Verfahren.
Art. 48a Cst. — Aperçu
L'art. 48a Cst. permet à la Confédération de contraindre les cantons à coopérer entre eux. Cette disposition d'exception ne s'applique que dans neuf domaines importants tels que l'exécution des peines, l'enseignement ou la médecine de pointe. Lorsque les cantons refusent la coopération nécessaire, l'Assemblée fédérale peut les obliger à participer par arrêté fédéral.
Qui est concerné ? Les 26 cantons peuvent être contraints à coopérer. Les cantons intéressés peuvent déposer la demande. L'Assemblée fédérale décide de la déclaration de force obligatoire générale. Le peuple peut s'y opposer par référendum.
Comment fonctionne la procédure ? L'Assemblée fédérale adopte un arrêté fédéral déclaré de force obligatoire générale (art. 48a al. 2 Cst.). Cet arrêté est soumis au référendum facultatif selon l'art. 141 al. 1 let. d Cst. Un accord intercantonal déjà négocié doit exister.
Quels sont les effets juridiques ? Les cantons contraints deviennent soit partie contractante (adhésion), soit doivent participer à certains aspects de la coopération. Les accords demeurent du droit intercantonal et ne deviennent pas du droit fédéral. Le Tribunal fédéral l'a confirmé dans BGE 143 V 451.
Nature juridique : Selon une doctrine controversée, l'art. 48a Cst. n'est pas directement applicable. Biaggini (BSK BV, Art. 48a N. 8) souligne que la norme nécessite une concrétisation par la loi fédérale. La doctrine dominante et la pratique partent toutefois du principe de l'applicabilité immédiate.
Point de controverse : Il est controversé de savoir si des accords pas encore en vigueur suffisent. Biaggini et Zehnder l'affirment pour les accords définitivement négociés. D'autres exigent des accords déjà en vigueur.
Exemple pratique : Si seulement 20 des 26 cantons ont adhéré au concordat sur l'exécution des peines, les autres cantons peuvent être contraints de participer par arrêté fédéral. L'exécution serait alors réglée de manière uniforme dans toute la Suisse.
Effet préventif : Bien que rarement appliqué depuis 2008, l'art. 48a Cst. favorise les solutions volontaires. La simple menace de contrainte motive les cantons à coopérer de manière collaborative.
N. 1 L'art. 48a Cst a été inséré dans la Constitution fédérale dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) lors de la votation populaire du 28 novembre 2004. La disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2008 (FF 2003 5585, 5625 ; FF 2001 1953, 2047 ss).
N. 2 Le constituant a reconnu que la structure fédérale peut entraîner des problèmes de coordination dans certains domaines. Le message précise : « La problématique apparaît avec une évidence particulière dans les zones habitées et les espaces vitaux coupés par les frontières cantonales » (FF 2001 2047). L'art. 48a Cst doit garantir que les cantons qui se ferment à la coopération nécessaire puissent être contraints à coopérer en dernier recours.
N. 3 La genèse révèle un changement de paradigme dans le fédéralisme suisse : du principe de volontariat pur vers un « fédéralisme coopératif » avec des éléments de contrainte (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 1-4 ; Rapport final RPT 1999, 179 ss).
N. 4 L'art. 48a Cst se situe systématiquement entre l'art. 48 Cst (concordats) et l'art. 49 Cst (primauté et respect du droit fédéral). La norme complète le système contractuel volontaire de l'art. 48 Cst par un élément de contrainte pour des domaines spécifiques et limitativement énumérés.
N. 5 La disposition fait partie de l'ordre de répartition des compétences de l'État fédéral (3e titre, 1er chapitre Cst). Elle modifie le rapport entre les compétences fédérales et cantonales en habilitant la Confédération à intervenir dans l'autonomie cantonale. Cela crée une tension avec → l'art. 3 Cst (autonomie cantonale) et → l'art. 47 Cst (indépendance des cantons).
N. 6 L'art. 48a Cst concrétise l'obligation générale de coopération de → l'art. 44 Cst pour des domaines de tâches spécifiques. La norme est étroitement liée aux obligations de coopération sectorielles (→ art. 62 al. 4 Cst pour l'instruction publique ; → art. 123 al. 2-3 Cst pour l'exécution des peines et des mesures).
N. 7 Le domaine d'application est limité à neuf domaines de tâches (let. a-i). Cette énumération est exhaustive (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 11-24). Une interprétation extensive est exclue, car il s'agit d'une disposition d'exception au principe de l'autonomie cantonale.
N. 8 Les domaines énumérés se caractérisent par des effets transfrontaliers ou par la nécessité d'une coordination suprarégionale :
Exécution des peines et des mesures (let. a)
Instruction publique selon l'art. 62 al. 4 Cst (let. b)
N. 9 L'Assemblée fédérale peut contraindre des cantons à coopérer sur demande de cantons intéressés (al. 1). L'obligation se fait par arrêté fédéral de portée générale (al. 2), soumis au référendum facultatif.
N. 10 La condition préalable est l'existence d'un concordat existant ou négocié. Il est controversé de savoir si le concordat doit déjà être en vigueur : Biaggini (Komm. BV, Art. 48a N 5) et Zehnder (Diss. 2008, 26 note 94, 38 s) soutiennent qu'un concordat définitivement négocié suffit, y compris pour ordonner l'obligation de coopérer selon l'al. 3.
N. 11 L'art. 48a Cst prévoit deux instruments (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 25-28) :
Obligation d'adhérer à des concordats
Participation à des concordats sans adhésion formelle
N. 12 La participation permet des solutions flexibles où un canton ne doit pas assumer toutes les obligations contractuelles, mais participe seulement à certains aspects (p. ex. participation aux coûts sans droit de codécision).
N. 13 La déclaration de force obligatoire générale a des effets juridiques différents selon l'instrument choisi :
N. 14 Lors de l'obligation d'adhésion, le canton concerné devient partie contractante avec tous les droits et obligations. Le concordat garde son caractère intercantonal (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 26). Cela distingue l'art. 48a Cst d'une compétence fédérale : les concordats ne deviennent pas du droit fédéral (ATF 143 V 451 c. 2.2).
N. 15 Lors de l'obligation de participation, seules les obligations définies dans l'arrêté fédéral naissent. Le canton ne devient pas partie contractante, mais remplit des obligations de coopération spécifiques ordonnées par le droit fédéral.
N. 16 La nature juridique de l'obligation est controversée : Biaggini (BSK BV, Art. 48a N. 8) souligne que l'art. 48a Cst se soustrait à une applicabilité directe et nécessite une concrétisation par une loi fédérale. La pratique montre toutefois que l'Assemblée fédérale peut agir directement en se fondant sur l'art. 48a Cst.
N. 17Point litigieux sur l'applicabilité directe : Biaggini (Komm. BV, Art. 48a N. 8) soutient que l'art. 48a Cst nécessite une concrétisation par une loi fédérale. La doctrine dominante (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 8-9 ; Steinlin, LeGes 2011, 35, 42 ss) et la pratique partent en revanche de l'applicabilité directe.
N. 18Point litigieux sur le statut du concordat : L'applicabilité de l'art. 48a Cst aux concordats existants seulement ou aussi à ceux encore à négocier fait l'objet de discussions controversées :
Interprétation extensive : Biaggini (Komm. BV, Art. 48a N. 5) et Zehnder (Diss. 2008, 38 s) approuvent l'application aux concordats définitivement négociés mais pas encore en vigueur
Interprétation restrictive : Une partie de la doctrine exige un concordat déjà en vigueur comme point d'ancrage
N. 19Point litigieux sur le rapport aux normes spéciales : Le rapport aux obligations de coopération sectorielles comme l'art. 62 al. 4 Cst (instruction publique) ou l'art. 123 al. 2-3 Cst (exécution des peines) n'est pas clair. Waldmann (BSK BV, Art. 48a N. 10-36) voit l'art. 48a Cst comme une norme générale de rattrapage, tandis que d'autres auteurs partent d'un rapport de spécialité.
N. 20Demande : Les cantons intéressés doivent motiver substantiellement leur demande à l'Assemblée fédérale. Le simple refus de cantons individuels ne suffit pas ; il faut démontrer un intérêt public supérieur à la coopération (Moser, LeGes 2006, 43, 58 ss).
N. 21Proportionnalité : L'obligation doit être proportionnée (→ art. 5 al. 2 Cst). Cela signifie concrètement :
La coopération doit être appropriée à l'accomplissement de la tâche
Aucun moyen plus doux ne doit être disponible
L'intérêt public doit l'emporter sur la restriction de l'autonomie cantonale
N. 22Protection juridique : Le référendum facultatif est ouvert contre l'arrêté fédéral déclarant de force obligatoire générale (art. 48a al. 2 Cst). Après l'entrée en vigueur, les cantons concernés peuvent faire examiner la constitutionnalité dans le cadre d'actes d'application concrets (ATF 143 I 361 c. 5.2 ; Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 42).
N. 23Pertinence pratique : Malgré son existence depuis 2008, l'art. 48a Cst n'a guère trouvé d'application. La norme déploie principalement un effet préventif : la simple menace de déclaration de force obligatoire générale favorise les solutions de coopération volontaires (Biaggini, ZBl 2008, 345, 376 s).
N. 24Délimitation avec l'art. 48 Cst : En pratique, il faut soigneusement distinguer entre les concordats volontaires selon l'art. 48 Cst et les concordats déclarés de force obligatoire générale selon l'art. 48a Cst. L'AISE par exemple est une convention selon l'art. 48 Cst, non selon l'art. 48a Cst (ATF 143 V 451 c. 2.2).
ATF 143 V 451 (21 novembre 2017)
Distinction entre les conventions intercantonales selon l'art. 48 Cst et les contrats déclarés de force obligatoire générale selon l'art. 48a Cst.
L'AIES constitue une convention intercantonale selon l'art. 48 Cst, non un contrat intercantonal déclaré de force obligatoire générale selon l'art. 48a Cst.
«L'AIES constitue une convention intercantonale. Elle n'est pas un contrat intercantonal déclaré de force obligatoire générale selon l'art. 48a Cst. Il s'agit plutôt d'une convention intercantonale au sens de l'art. 48 Cst.»
ATF 143 I 361 (3 mai 2017)
Traitement de l'examen de proportionnalité lors d'initiatives cantonales qui s'opposent aux conventions intercantonales.
Les initiatives cantonales ne peuvent être déclarées nulles qu'en cas de contradiction manifeste avec le droit supérieur (y compris les conventions intercantonales).
«La déclaration de nullité d'une initiative déposée sous forme de suggestion générale en raison d'incompatibilité avec le droit supérieur présuppose dans le canton des Grisons qu'une mise en œuvre de l'initiative sans contradiction manifeste avec le droit supérieur paraisse d'emblée exclue.»
ATF 148 I 104 (26 avril 2022)
Application à la coordination scolaire et protection juridique lors de concordats intercantonaux.
Le Concordat scolaire de 1970 fonde des droits procéduraux autonomes et des possibilités de protection juridique.
«Le conflit de compétence négatif à apprécier équivaut pour le justiciable concerné à un déni de justice formel et à une violation de la garantie d'accès au juge.»
C-2251/2015 (9 juin 2016)
Médecine hautement spécialisée et coopération intercantonale.
La Convention intercantonale relative à la médecine hautement spécialisée (CIMHS) comme exemple de coordination intercantonale dans le domaine de la santé.
«Le traitement complexe des accidents vasculaires cérébraux est attribué à la médecine hautement spécialisée.»
ATF 135 II 338 (10 août 2009)
Surveillance fédérale sur les conventions intercantonales dans le domaine des jeux de hasard.
L'Office fédéral de la justice est habilité à recourir contre les décisions d'organes de conventions intercantonales.
«L'Office fédéral de la justice est compétent dans le domaine des jeux de hasard pour saisir le Tribunal fédéral au nom du Département fédéral de justice et police d'un recours de droit public contre les décisions de la Commission de recours Convention intercantonale loteries et paris.»
ATF 141 II 262 (9 juillet 2015)
Répartition des compétences entre organes intercantonaux.
Les conventions intercantonales peuvent créer des compétences procédurales et décisionnelles autonomes.
«Aperçu de la réglementation des jeux de hasard dans la Confédération et les cantons.»
ATF 137 I 31 (13 octobre 2010)
Conformité constitutionnelle de mesures fondées sur des concordats intercantonaux.
Le Concordat sur les mesures contre la violence lors de manifestations sportives peut faire l'objet d'un recours selon l'art. 82 let. b LTF.
«Les dispositions du Concordat sur les mesures contre la violence lors de manifestations sportives (Concordat) peuvent faire l'objet d'un recours selon l'art. 82 let. b LTF. Les mesures prévues dans le Concordat (interdiction de périmètre, obligation de se présenter et garde à vue policière) sont des mesures de contrainte policières.»
150000251 (1er mai 2012)
Compétence fédérale pour la coopération TIC entre cantons.
La Constitution fédérale n'accorde à la Confédération aucune compétence générale pour la coopération administrative électronique entre cantons.
«La Constitution fédérale n'accorde à la Confédération aucune compétence générale pour imposer aux cantons des exigences techniques et organisationnelles générales en vue de créer un paysage administratif électronique uniforme.»
ATAF 2016/15 (9 juin 2016)
Aspects relevant du droit de l'assurance-maladie dans les conventions intercantonales.
Planification hospitalière et fourniture de prestations dans le contexte intercantonal.
La décision traite de l'attribution de traitements à la médecine hautement spécialisée dans le cadre de la CIMHS.
8C_285/2017 (21 novembre 2017)
Application aux compétences en matière d'aide sociale.
Les conventions intercantonales dans le domaine social doivent permettre des mesures de protection de l'enfant conformes au droit fédéral.
La compétence pour les prestations d'aide sociale lors de placements intercantonaux se règle selon le droit fédéral, même si les conventions intercantonales prévoient d'autres réglementations.