1Auf Antrag interessierter Kantone kann der Bund in folgenden Aufgabenbereichen interkantonale Verträge allgemein verbindlich erklären oder Kantone zur Beteiligung an interkantonalen Verträgen verpflichten:
a.
Straf- und Massnahmenvollzug;
b.
Schulwesen hinsichtlich der in Artikel 62 Absatz 4 genannten Bereiche;
c.
kantonale Hochschulen;
d.
Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung;
e.
Abfallbewirtschaftung;
f.
Abwasserreinigung;
g.
Agglomerationsverkehr;
h.
Spitzenmedizin und Spezialkliniken;
i.
Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden.
2Die Allgemeinverbindlicherklärung erfolgt in der Form eines Bundesbeschlusses.
3Das Gesetz legt die Voraussetzungen für die Allgemeinverbindlicherklärung und für die Beteiligungsverpflichtung fest und regelt das Verfahren.
Art. 48a Cost. — Panoramica
L'art. 48a Cost. consente alla Confederazione di obbligare i Cantoni alla collaborazione intercantonale. Questa disposizione eccezionale si applica solo in nove settori importanti come l'esecuzione delle pene, il settore scolastico o la medicina d'avanguardia. Se i Cantoni rifiutano la cooperazione necessaria, l'Assemblea federale può obbligarli alla partecipazione tramite decreto federale.
Chi è interessato? Tutti i 26 Cantoni possono essere obbligati alla collaborazione. I Cantoni interessati possono presentare richiesta. L'Assemblea federale decide sulla dichiarazione di obbligatorietà generale. Il popolo può votare contro tramite referendum.
Come funziona la procedura? L'Assemblea federale emana un decreto federale che dichiara di obbligatorietà generale (art. 48a cpv. 2 Cost.). Questo è sottoposto al referendum facoltativo secondo l'art. 141 cpv. 1 lett. d Cost. Deve essere presente un'opera contrattuale intercantonale già negoziata.
Quali effetti giuridici si producono? I Cantoni obbligati diventano parte contrattuale (adesione) oppure devono partecipare a determinati aspetti di cooperazione. I contratti rimangono diritto intercantonale e non diventano diritto federale. Ciò è stato confermato dal Tribunale federale nella BGE 143 V 451.
Natura giuridica: L'art. 48a Cost. secondo la dottrina controversa non è direttamente applicabile. Biaggini (BSK BV, Art. 48a N. 8) sottolinea che la norma necessita di una concretizzazione mediante legge federale. La dottrina e prassi dominanti partono tuttavia dall'applicabilità immediata.
Punto controverso: È controverso se bastino contratti non ancora entrati in vigore. Biaggini e Zehnder lo confermano per contratti definitivamente negoziati. Altri richiedono opere contrattuali già vigenti.
Esempio pratico: Se solo 20 dei 26 Cantoni hanno aderito al concordato sull'esecuzione delle pene, i rimanenti Cantoni possono essere obbligati alla partecipazione tramite decreto federale. L'esecuzione sarebbe quindi regolata uniformemente in tutta la Svizzera.
Effetto preventivo: Benché dal 2008 sia applicato raramente, l'art. 48a Cost. promuove soluzioni volontarie. La sola minaccia della coercizione motiva i Cantoni alla collaborazione cooperativa.
N. 1 L'art. 48a Cost. è stato inserito nella Costituzione federale nel quadro della Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) con la votazione popolare del 28 novembre 2004. La disposizione è entrata in vigore il 1° gennaio 2008 (FF 2003 5825, 5867; FF 2001 1953, 2045 ff.).
N. 2 Il costituente ha riconosciuto che la struttura federale può portare a problemi di coordinamento in determinati settori. Il messaggio osserva: «Nell'ambito degli insediamenti e degli spazi vitali suddivisi dai confini cantonali, la problematica si manifesta con particolare chiarezza» (FF 2001 2045). L'art. 48a Cost. deve garantire che i Cantoni che si sottraggono alla necessaria collaborazione possano essere obbligati, come ultima conseguenza, alla cooperazione.
N. 3 La genesi mostra un cambiamento di paradigma nel federalismo svizzero: dal puro principio di volontarietà verso un «federalismo cooperativo» con elementi coercitivi (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 1-4; Schlussbericht NFA 1999, 179 ff.).
N. 4 L'art. 48a Cost. si colloca sistematicamente tra l'art. 48 Cost. (accordi intercantonali) e l'art. 49 Cost. (primato e rispetto del diritto federale). La norma completa il sistema contrattuale volontario dell'art. 48 Cost. con un elemento coercitivo per settori specifici, tassativamente elencati.
N. 5 La disposizione fa parte dell'ordine delle competenze federali (Titolo 3°, Capitolo 1° Cost.). Essa modifica il rapporto tra competenze federali e cantonali, autorizzando la Confederazione a intervenire nell'autonomia cantonale. Ciò crea un rapporto di tensione con → l'art. 3 Cost. (autonomia cantonale) e → l'art. 47 Cost. (autonomia dei Cantoni).
N. 6 L'art. 48a Cost. concretizza l'obbligo generale di cooperazione dell'→ art. 44 Cost. per settori specifici di compiti. La norma è strettamente collegata agli obblighi di cooperazione settoriali (→ art. 62 cpv. 4 Cost. per il sistema scolastico; → art. 123 cpv. 2-3 Cost. per l'esecuzione delle pene e delle misure).
N. 7 L'ambito di applicazione è limitato a nove settori di compiti (lett. a-i). Questa enumerazione è tassativa (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 11-24). Un'interpretazione estensiva è esclusa, trattandosi di una disposizione di eccezione al principio dell'autonomia cantonale.
N. 8 I settori elencati si caratterizzano per gli effetti transfrontalieri o la necessità di coordinamento sovraregionale:
Esecuzione delle pene e delle misure (lett. a)
Sistema scolastico secondo l'art. 62 cpv. 4 Cost. (lett. b)
N. 9 L'Assemblea federale può obbligare i Cantoni alla collaborazione su proposta di Cantoni interessati (cpv. 1). L'obbligo avviene mediante decreto federale di obbligatorietà generale (cpv. 2), sottoposto a referendum facoltativo.
N. 10 Presupposto è un'opera contrattuale intercantonale esistente o negoziata. È controverso se il contratto debba già essere in vigore: Biaggini (Komm. BV, Art. 48a N 5) e Zehnder (Diss. 2008, 26 Fn. 94, 38 f.) sostengono che è sufficiente un contratto definitivamente negoziato, anche per l'ordinamento dell'obbligo di collaborazione secondo il cpv. 3.
N. 11 L'art. 48a Cost. prevede due strumenti (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 25-28):
Obbligo di adesione ad accordi intercantonali
Partecipazione ad accordi intercantonali senza adesione formale
N. 12 La partecipazione permette soluzioni flessibili in cui un Cantone non deve assumere tutti gli obblighi contrattuali, ma partecipa solo a determinati aspetti (p. es. partecipazione ai costi senza diritti di codecisione).
N. 13 La dichiarazione di obbligatorietà generale ha conseguenze giuridiche diverse a seconda dello strumento scelto:
N. 14 Nell'obbligo di adesione il Cantone interessato diventa parte contrattuale con tutti i diritti e doveri. Il contratto mantiene il suo carattere intercantonale (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 26). Ciò distingue l'art. 48a Cost. da una competenza federale: i contratti non diventano diritto federale (DTF 143 V 451 consid. 2.2).
N. 15 Nell'obbligo di partecipazione sorgono solo i doveri definiti nel decreto federale. Il Cantone non diventa parte contrattuale, ma adempie specifici obblighi di cooperazione ordinati dal diritto federale.
N. 16 La natura giuridica dell'obbligo è controversa: Biaggini (BSK BV, Art. 48a N. 8) sottolinea che l'art. 48a Cost. si sottrae a un'applicabilità immediata e necessita di una concretizzazione mediante legge federale. La prassi mostra tuttavia che l'Assemblea federale può agire direttamente sulla base dell'art. 48a Cost.
N. 17Questione controversa sull'applicabilità diretta: Biaggini (Komm. BV, Art. 48a N. 8) sostiene che l'art. 48a Cost. necessita di una concretizzazione mediante legge federale. La dottrina dominante (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 8-9; Steinlin, LeGes 2011, 35, 42 ff.) e la prassi partono invece dall'applicabilità immediata.
N. 18Questione controversa sullo status contrattuale: Si discute controversamente se l'art. 48a Cost. sia applicabile solo ai contratti esistenti o anche a quelli ancora da negoziare:
Interpretazione estensiva: Biaggini (Komm. BV, Art. 48a N. 5) e Zehnder (Diss. 2008, 38 f.) affermano l'applicazione a contratti definitivamente negoziati ma non ancora entrati in vigore
Interpretazione restrittiva: Una parte della dottrina richiede un contratto già in vigore come punto di aggancio
N. 19Questione controversa sul rapporto con le norme speciali: Non è chiaro il rapporto con gli obblighi di cooperazione settoriali come l'art. 62 cpv. 4 Cost. (sistema scolastico) o l'art. 123 cpv. 2-3 Cost. (esecuzione penale). Waldmann (BSK BV, Art. 48a N. 10-36) vede l'art. 48a Cost. come norma generale di riserva, mentre altri autori partono da un rapporto di specialità.
N. 20Presentazione della proposta: I Cantoni interessati devono motivare sostanzialmente la proposta all'Assemblea federale. Il mero atteggiamento di rifiuto di singoli Cantoni non è sufficiente; occorre la prova di un interesse pubblico superiore alla collaborazione (Moser, LeGes 2006, 43, 58 ff.).
N. 21Proporzionalità: L'obbligo deve essere proporzionato (→ art. 5 cpv. 2 Cost.). Ciò significa concretamente:
La collaborazione deve essere idonea all'adempimento dei compiti
Non devono essere disponibili mezzi più miti
L'interesse pubblico deve prevalere sulla limitazione dell'autonomia cantonale
N. 22Tutela giuridica: Contro il decreto federale di obbligatorietà generale è aperto il referendum facoltativo (art. 48a cpv. 2 Cost.). Dopo l'entrata in vigore i Cantoni interessati possono far verificare la costituzionalità nel quadro di atti concreti di applicazione (DTF 143 I 361 consid. 5.2; Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 42).
N. 23Rilevanza pratica: Nonostante la sua esistenza dal 2008, l'art. 48a Cost. è finora stato applicato raramente. La norma sviluppa principalmente un effetto preventivo: la mera minaccia della dichiarazione di obbligatorietà generale favorisce soluzioni di cooperazione volontaria (Biaggini, ZBl 2008, 345, 376 f.).
N. 24Delimitazione dall'art. 48 Cost.: Nella prassi occorre distinguere accuratamente tra accordi intercantonali volontari secondo l'art. 48 Cost. e contratti dichiarati di obbligatorietà generale secondo l'art. 48a Cost. L'AVCSS ad esempio è un accordo secondo l'art. 48 Cost., non secondo l'art. 48a Cost. (DTF 143 V 451 consid. 2.2).
DTF 143 V 451 (21 novembre 2017)
Distinzione tra accordi intercantonali secondo l'art. 48 Cost. e trattati dichiarati obbligatori secondo l'art. 48a Cost.
L'IVSE costituisce un accordo intercantonale secondo l'art. 48 Cost., non un trattato intercantonale dichiarato obbligatorio secondo l'art. 48a Cost.
«L'IVSE costituisce un accordo intercantonale. Non si tratta di un trattato intercantonale dichiarato generalmente vincolante secondo l'art. 48a Cost. Piuttosto si tratta di un accordo intercantonale nel senso dell'art. 48 Cost.»
DTF 143 I 361 (3 maggio 2017)
Trattamento dell'esame di proporzionalità per le iniziative cantonali che si oppongono ad accordi intercantonali.
Le iniziative cantonali possono essere dichiarate nulle solo in caso di contraddizione manifesta con il diritto superiore (compresi gli accordi intercantonali).
«La dichiarazione di nullità di un'iniziativa presentata nella forma di suggerimento generale a causa dell'incompatibilità con il diritto di rango superiore presuppone nel Cantone dei Grigioni che un'attuazione dell'iniziativa senza contraddizione manifesta con il diritto superiore appaia esclusa sin dall'inizio.»
DTF 148 I 104 (26 aprile 2022)
Applicazione al coordinamento scolastico e alla tutela giuridica nei concordati intercantonali.
Il Concordato scolastico del 1970 stabilisce diritti procedurali autonomi e possibilità di tutela giuridica.
«Il conflitto negativo di competenza da giudicare sfocia per la persona in cerca di diritto interessata in un diniego formale di giustizia e in una violazione della garanzia della via giudiziaria.»
C-2251/2015 (9 giugno 2016)
Medicina altamente specializzata e cooperazione intercantonale.
L'Accordo intercantonale sulla medicina altamente specializzata (IVHSM) come esempio di coordinamento intercantonale in ambito sanitario.
«Il trattamento complesso degli ictus cerebrali è attribuito alla medicina altamente specializzata.»
DTF 135 II 338 (10 agosto 2009)
Vigilanza federale sugli accordi intercantonali nel settore dei giochi d'azzardo.
L'Ufficio federale di giustizia è autorizzato a ricorrere contro le decisioni di organi di accordi intercantonali.
«L'Ufficio federale di giustizia è competente nel settore dei giochi d'azzardo a rivolgersi, a nome del Dipartimento federale di giustizia e polizia, al Tribunale federale con ricorso di diritto pubblico contro le decisioni della Commissione di ricorso Accordo intercantonale sulle lotterie e le scommesse.»
DTF 141 II 262 (9 luglio 2015)
Ripartizione delle competenze presso gli organi intercantonali.
Gli accordi intercantonali possono creare competenze procedurali e decisionali autonome.
«Panoramica della regolamentazione dei giochi d'azzardo a livello federale e cantonale.»
DTF 137 I 31 (13 ottobre 2010)
Conformità costituzionale delle misure fondate su concordati intercantonali.
Il Concordato sulle misure contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive può essere impugnato con ricorso secondo l'art. 82 lett. b LTF.
«Le disposizioni del Concordato sulle misure contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive (Concordato) possono essere impugnate con ricorso secondo l'art. 82 lett. b LTF. Le misure previste nel Concordato (divieto di zona, obbligo di annuncio e custodia di polizia) sono misure coercitive di polizia.»
150000251 (1° maggio 2012)
Competenza federale per la cooperazione TIC tra Cantoni.
La Costituzione federale non conferisce alla Confederazione una competenza generale per la cooperazione amministrativa elettronica tra Cantoni.
«La Costituzione federale non conferisce alla Confederazione una competenza generale per imporre ai Cantoni prescrizioni tecniche e organizzative generali per la creazione di un paesaggio amministrativo elettronico unitario.»
DTAF 2016/15 (9 giugno 2016)
Aspetti dell'assicurazione malattie negli accordi intercantonali.
Pianificazione ospedaliera e fornitura di prestazioni nel contesto intercantonale.
La decisione tratta l'attribuzione di trattamenti alla medicina altamente specializzata nel quadro dell'IVHSM.
8C_285/2017 (21 novembre 2017)
Applicazione alle competenze in materia di assistenza sociale.
Gli accordi intercantonali nel settore sociale devono permettere misure di protezione dell'infanzia conformi al diritto federale.
La competenza per le prestazioni di assistenza sociale nei collocamenti intercantonali si basa sul diritto federale, anche se gli accordi intercantonali prevedono altre regolamentazioni.