Art. 45 BV — Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes

#Doktrin

#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 In den früheren Bundesverfassungen (BV 1848 und BV 1874) fehlte eine ausdrückliche allgemeine Norm zur Mitwirkung der Kantone an der Willensbildung des Bundes. Die einzelnen Mitwirkungsmechanismen — namentlich die Ständeratsbeteiligung und das Kantonsreferendum — waren zwar verstreut verankert, ein übergreifender Grundsatz des partizipativen Föderalismus blieb jedoch ungeschriebenes Verfassungsrecht (Egli, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur BV, 4. Aufl. 2023, Art. 45 N. 1).

N. 2 Der Vorentwurf der Bundesverfassung von 1995 enthielt noch keine eigenständige Mitwirkungsnorm. Er sah lediglich in Art. 32 Abs. 2 VE-BV vor, dass die Kantone «im Rahmen der Verfassung am Entscheidungsprozess auf Bundesebene mitwirken», sowie in Art. 155 Abs. 1 VE-BV — dem späteren Art. 147 BV — ein allgemeines Vernehmlassungsrecht. Ein spezifischer Artikel zur Kantonspartizipation fehlte (Erläuterungsbericht VE 1995, S. 79).

N. 3 Im Vernehmlassungsverfahren zu diesem Vorentwurf verlangten die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) und zahlreiche Kantone eine eigenständige, deutlichere Verankerung der Mitwirkungsrechte sowie eine ausdrückliche Informations- und Konsultationspflicht des Bundes. Der Bundesrat trug diesen Forderungen Rechnung, indem er dem Entwurf einen selbständigen Artikel (Art. 36 des Entwurfs der Bundesverfassung) widmete, der die beiden Anliegen — allgemeines Mitwirkungsrecht (Abs. 1) und Informations- sowie Anhörungspflicht (Abs. 2) — in einer Zweiabsatzstruktur zusammenfasste. Die Botschaft vom 20. November 1996 bezeichnet das Ziel dieser Norm ausdrücklich als die Institutionalisierung der Kantonspartizipation und die Verankerung der Informationspflicht des Bundes gegenüber den Kantonen (BBl 1997 I 1, S. 596).

N. 4 Die eidgenössischen Räte übernahmen den Entwurf des Bundesrats im Wesentlichen unverändert. Nach mehreren Differenzbereinigungsrunden zwischen Ständerat und Nationalrat in den Jahren 1998 und 1999 stimmten beide Kammern am 18. Dezember 1998 der Schlussredaktion zu; die endgültige Annahme der neuen Bundesverfassung erfolgte in der Schlussabstimmung am 8. Oktober 1999. Verschiedene weitergehende Forderungen der KdK — etwa ein Vetorecht der Kantone gegenüber Bundesratsverordnungen oder die Pflicht des Bundes, bei Abweichung von Kantonsstellungnahmen Gründe anzugeben — blieben unberücksichtigt (Jeannerat/Matthey, Kommentierung zu Art. 45 BV, in: Schlegel/Ammann [Hrsg.], Onlinekommentar zur Bundesverfassung, 2026, N. 3 f.).

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#2. Systematische Einordnung

N. 5 Art. 45 BV steht im ersten Kapitel («Verhältnis zwischen Bund und Kantonen») von Titel 3 der Bundesverfassung. Diese Platzierung unmittelbar nach den grundlegenden Föderalismusnormen (Art. 42–44 BV) und vor den spezifischen Mitwirkungsbestimmungen (→ Art. 46, 47 BV) signalisiert die programmatische Vorrangstellung des partizipativen Föderalismus. Art. 45 BV fungiert als «Eckpfeiler» des sog. Mitwirkungsföderalismus (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 21 N. 2 ff.; Waldmann, BSK BV, 2. Aufl. 2025, Art. 45 N. 1).

N. 6 Normtypologisch ist Art. 45 BV in zwei Schichten zu unterscheiden: Abs. 1 hat primär deklaratorisch-programmatischen Charakter und verweist auf die in der Bundesverfassung verstreuten Mitwirkungsmechanismen. Abs. 2 enthält demgegenüber genuine Verfassungspflichten des Bundes gegenüber den Kantonen (Informationspflicht, Anhörungspflicht). Die Norm begründet keine unmittelbar durchsetzbaren subjektiven Rechte von Privatpersonen; die Kantone als Rechtsträger sind indes berechtigt, sich auf Art. 45 Abs. 2 BV zu berufen (→ N. 28 ff.).

N. 7 Art. 45 BV ergänzt ↔ Art. 44 Abs. 2 BV (Bundestreue), ↔ Art. 147 BV (Vernehmlassungsrecht), → Art. 55 BV (Mitwirkung bei der Aussenpolitik) und → Art. 150 Abs. 2 BV (Ständerat). Die Norm ist subsidiär gegenüber diesen Spezialbestimmungen, entfaltet jedoch einen eigenständigen normativen Mehrwert gegenüber Art. 147 BV, indem sie auch weniger bedeutsame Vorhaben erfasst und frühere Phasen des Entscheidungsprozesses einbezieht (→ N. 23).

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#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

3.1 Absatz 1: Allgemeines Mitwirkungsrecht

N. 8 Art. 45 Abs. 1 BV normiert ein allgemeines Recht der Kantone auf Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes «nach Massgabe der Bundesverfassung». Die deutschen («nach Massgabe der Bundesverfassung») und italienischen («secondo quanto previsto dalla Costituzione federale») Fassungen legen nahe, dass andere, in der Bundesverfassung nicht vorgesehene Formen der Mitwirkung damit nicht verboten sind; die französische Fassung («dans les cas prévus par la Constitution fédérale») klingt restriktiver, ist aber nicht als Ausschlussnorm zu verstehen (Jeannerat/Matthey, a.a.O., N. 10, 20). Die Norm ist in erster Linie als Verweisnorm auf folgende Mitwirkungsinstrumente zu lesen:

• Kantonale Gesetzesinitiative (→ Art. 160 Abs. 1 BV): Kantone können den eidgenössischen Räten Gesetzesentwürfe unterbreiten.
• Standesinitiative (→ Art. 160 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 67 BPR): Bisher selten wirksam, da die Räte einen Vorprüfungsvorbehalt ausüben.
• Vernehmlassungsverfahren (→ Art. 147 BV; konkretisiert durch das Vernehmlassungsgesetz, VlG): Die wichtigste Phase vorparlamentarischer Kantonsmitwirkung.
• Ständerat (→ Art. 150 BV): Organische Vertretung; die Ratsmitglieder stimmen jedoch weisungsfrei (→ Art. 161 Abs. 1 BV).
• Kantonales Referendum (→ Art. 141 Abs. 1 BV): Acht Kantone können gegen Bundesgesetze das Referendum ergreifen; praktisch bisher äusserst selten genutzt.
• Mitwirkung bei Verfassungsrevisionen (→ Art. 140 Abs. 1 BV): Doppeltes Mehr als konstitutives Element.
• Aussenpolitische Mitwirkung (→ Art. 55 BV): Spezialregelung für völkerrechtliche Verträge.

N. 9 Als qualifiziertes Beispiel («insbesondere») hebt Art. 45 Abs. 1 BV die Mitwirkung an der Rechtsetzung hervor. Der Begriff «Rechtsetzung» (nicht bloss: «Gesetzgebung») ist in der deutschen und italienischen Fassung weiter und erfasst alle Rechtsnormakte — Bundesgesetze, Bundesverordnungen, Verfassungsänderungen sowie internationale Verträge mit normativem Gehalt (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Aufl. 2024, N. 958). Reine Vollzugsakte untergeordneter Bedeutung ohne allgemeinverbindlichen Charakter sind nicht erfasst.

N. 10 Die Norm hindert die Kantone nicht daran, auf informellen Wegen Einfluss auf die Bundespolitik zu nehmen, soweit dies nicht gegen die Bundestreue (→ Art. 44 Abs. 2 BV) verstösst. Zu den zulässigen Formen informeller Mitwirkung zählen Lobbyarbeit kantonaler Vertreter beim Bundesrat und bei Parlamentskommissionen sowie interkantonale Koordination durch die KdK (Jeannerat/Matthey, a.a.O., N. 20; Freiburghaus, Lobbyierende Kantone, 2023, passim).

3.2 Absatz 2: Informationspflicht und Anhörungspflicht

N. 11 Art. 45 Abs. 2 BV enthält zwei eigenständige Pflichten des Bundes:

1. Informationspflicht (Satz 1): Der Bund informiert die Kantone «rechtzeitig und umfassend» über seine Vorhaben — unabhängig von einer konkreten Interessenbetroffenheit.
2. Anhörungspflicht (Satz 2): Sind die Interessen der Kantone berührt, hat der Bund deren Stellungnahmen einzuholen.

N. 12 Der Begriff «Vorhaben» ist weit zu verstehen. Er erfasst nicht nur Gesetzgebungsvorhaben (Gesetzes- und Verordnungsentwürfe), sondern auch andere Vorhaben von allgemeiner Tragweite: Planungs- und Haushaltsbeschlüsse, Sachpläne des Bundes, Infrastrukturvorhaben sowie internationale Vertragsverhandlungen. Nicht erfasst sind Vorhaben, die der Bund lediglich genehmigen oder bestätigen muss (z.B. kantonale Verfassungsrevisionen, Volksinitiativen), da diese nicht originär vom Bund ausgehen (Jeannerat/Matthey, a.a.O., N. 26 ff.; Waldmann, BSK BV, Art. 45 N. 8 ff.).

N. 13 Das Merkmal «rechtzeitig» lässt dem Bund einen erheblichen Ermessensspielraum, verpflichtet ihn aber, die Kantone zu einem Zeitpunkt zu informieren, in dem der Ausgang des Vorhabens noch offen ist und die Kantone die Bundesentscheidung noch beeinflussen können. In Krisensituationen oder bei Dringlichkeit kann die Informationspflicht vorübergehend eingeschränkt sein (→ Art. 173 Abs. 1 lit. b, Art. 185 BV); der seit 2022 geltende Art. 10 VlG sieht in solchen Konstellationen eine «informelle Vernehmlassung» als Surrogat vor.

N. 14 «Umfassend» (frz.: détaillé; ital.: compiutamente) verlangt, dass die Information vollständig und für die Kantone verständlich ist, d.h. es ihnen ermöglicht, das Vorhaben und seine Implikationen in allen wesentlichen Aspekten zu erfassen. Alibi-Informationen genügen dem Verfassungsgebot nicht. Die Information hat in den drei Amtssprachen zu erfolgen (→ Art. 70 Abs. 1 BV).

N. 15 Die Anhörungspflicht nach Abs. 2 Satz 2 greift, «wenn ihre Interessen betroffen sind». Die Lehre befürwortet einheitlich eine weite Auslegung: Betroffen sind die Kantone nicht nur, wenn ein Vorhaben ihre Autonomie einschränkt oder in ihren Zuständigkeitsbereich eingreift, sondern auch bei erheblichen finanziellen Auswirkungen oder massiven Auswirkungen auf die Bevölkerung eines Kantons. Als Orientierungshilfe kann die bundesgerichtliche Praxis zur Beschwerdelegitimation der Kantone nach Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG dienen, wonach hoheitliche Befugnisse in qualifizierter Weise berührt sein müssen (Jeannerat/Matthey, a.a.O., N. 35; Egli, St. Galler Kommentar, Art. 45 N. 18 ff.).

N. 16 Die Konsultation hat direkt und einzeln an die Kantonsregierungen zu ergehen, nicht an Parlamentskommissionen oder bloss an interkantonale Konferenzen. Die KdK kann als Sammelbehörde tätig werden, ersetzt aber nicht die Einzelkonsultation der Kantone. Das Kantons- und Gemeinderegelungsgesetz (KGG) konkretisiert diese Anforderung für die vorparlamentarische Phase (Jeannerat/Matthey, a.a.O., N. 40; Reich, in: Biaggini et al. [Hrsg.], Staatsrecht, 3. Aufl. 2021, § 13 N. 7 ff.).

N. 17 Art. 45 Abs. 2 BV geht in seinem Anwendungsbereich über Art. 147 BV (Vernehmlassungsverfahren) hinaus: Er erfasst auch Vorhaben, die nicht den Schwellenwert von «grosser Tragweite» erreichen, und kann überdies eine Konsultation bereits in einem früheren Stadium als der formellen Vernehmlassung gebieten. Umgekehrt verpflichtet Art. 45 Abs. 2 BV den Bund nicht, die Stellungnahmen der Kantone materiell umzusetzen; eine einstimmige Kantonsstellung begründet keine rechtliche Bindung (Jeannerat/Matthey, a.a.O., N. 41).

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#4. Rechtsfolgen

N. 18 Für den Bund als Adressaten der Pflichten aus Art. 45 Abs. 2 BV ergeben sich folgende Konsequenzen: Bei «Vorhaben» im Sinne der Norm hat er die Kantone von sich aus zu informieren (Satz 1); bei Interessenbetroffenheit tritt die Pflicht zur Einholung von Stellungnahmen hinzu (Satz 2). Diese Pflichten bestehen unabhängig vom Vernehmlassungsverfahren nach Art. 147 BV und können zeitlich früher ansetzen.

N. 19 Die Missachtung der Informations- oder Anhörungspflicht macht ein Bundesvorhaben nicht automatisch nichtig. Eine Heilung des Verfahrensfehlers ist jedenfalls möglich, wenn die Kantone im Nachhinein hinreichend Gelegenheit zur Stellungnahme hatten und der Verfahrensmangel das Ergebnis nicht beeinflusst hat — in Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis zur Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (→ Art. 29 Abs. 2 BV; Jeannerat/Matthey, a.a.O., N. 46; Uhlmann, Gutachten KdK, 2016, S. 18 ff.).

N. 20 Kantone, die eine Verletzung von Art. 45 Abs. 2 BV rügen wollen, können grundsätzlich den Weg über Art. 120 Abs. 1 lit. b BGG (direkte Klage beim Bundesgericht) einschlagen. Die gerichtliche Durchsetzung bleibt jedoch mit erheblichen Hürden verbunden: Im Fall von Bundesgesetzen stösst Art. 190 BV (Massgeblichkeit von Bundesgesetzen) einer vollständigen Aufhebung entgegen; bei Bundesratsverordnungen ist die Aufhebung grundsätzlich möglich, aber mit einem sorgfältigen Interessenausgleich zu verbinden. Bisher fehlen entsprechende publizierte Leitentscheide des Bundesgerichts (Jeannerat/Matthey, a.a.O., N. 45 ff.).

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#5. Streitstände

5.1 Normative Tragweite von Absatz 1

N. 21 Umstritten ist, ob Art. 45 Abs. 1 BV über eine rein deklaratorische Funktion hinaus eigenständige normative Wirkung entfaltet. Egli (St. Galler Kommentar, Art. 45 N. 7 f.) und Waldmann (BSK BV, Art. 45 N. 5 f.) qualifizieren die Norm als «programmatische Bestimmung», die dem Gesetzgeber und dem Richter als Auslegungsdirektive dient. Tschannen (Die Bedeutung normativ substanzschwacher Verfassungssätze, RDS 143 [2024] I, S. 103 ff.) betont demgegenüber, dass selbst symbolische Verfassungssätze ein rechtlich wirksames Minimalprogramm verkörpern: Abs. 1 verpflichte Bundesgesetzgeber und Bundesgericht, bei der Gestaltung oder Einschränkung von Mitwirkungsrechten den partizipativen Föderalismus besonders zu gewichten. Dieser Mittelweg ist vorzugswürdig: Die Norm ist weder reine Deklaration noch vollwertige Grundrechtsgarantie, sondern eine verbindliche Interpretationsleitlinie.

N. 22 Rhinow/Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 1862 ff., sehen in Art. 45 Abs. 1 BV einen Ausdruck der «föderativen Strukturprinzipien», der mit dem Grundsatz der Subsidiarität (→ Art. 5a BV) verknüpft ist. Ob daraus weitergehende, unmittelbar einklagbare Positionen einzelner Kantone abzuleiten sind, verneinen Rhinow/Schefer im Ergebnis.

5.2 Mitwirkung der Kantone durch den Ständerat

N. 23 Ob der Ständerat als Instrument der Kantonsmitwirkung im Sinne von Art. 45 Abs. 1 BV zu qualifizieren ist, wird in der Lehre differenziert beurteilt. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Aufl. 2024, N. 960) bezeichnen die Ständeratsbeteiligung als «indirekte» Kantonsmitwirkung, weisen aber darauf hin, dass die Mitglieder des Ständerats weisungsfrei stimmen (→ Art. 161 Abs. 1 BV) und sich in der Praxis stärker von Parteipositionen als von kantonalen Interessen leiten lassen. Jeannerat/Matthey (a.a.O., N. 15) relativieren die föderalistische Funktion des Ständerats entsprechend. Die praktische Mitwirkungswirkung der zweiten Kammer ist damit geringer als ihr institutioneller Stellenwert vermuten lässt.

5.3 Zulässigkeit kantonaler Interventionen im Abstimmungskampf

N. 24 Eine im Schrifttum intensiv diskutierte Folgedimension von Art. 45 BV betrifft die Frage, ob Kantone an eidgenössischen Abstimmungskämpfen teilnehmen dürfen. Das Bundesgericht hat in BGE 143 I 78 E. 4.4 und BGE 145 I 1 E. 6 eine differenzierte Praxis entwickelt: Kantonale Interventionen sind zulässig, wenn der betreffende Kanton (oder eine Mehrheit der Kantone über die KdK) am Abstimmungsausgang ein unmittelbares und besonderes Interesse hat; dabei müssen die Grundsätze der Sachlichkeit, Verhältnismässigkeit und Transparenz eingehalten sein.

«Betrifft der Ausgang einer eidgenössischen Volksabstimmung mehrere oder alle Kantone namhaft, dürfen sich die Kantonsregierungen im Vorfeld der Abstimmung dazu öffentlich äussern und eine Abstimmungsempfehlung abgeben. Allerdings müssen sich die kantonalen Interventionen diesfalls an den Kriterien der Sachlichkeit, der Verhältnismässigkeit sowie der Transparenz messen lassen.» (BGE 145 I 1 E. 6.5.2)

Langer (ZBl 118/2017, S. 183 ff.) plädiert für eine Lockerung des Betroffenheitskriteriums und eine alleinige Orientierung an den Kriterien Sachlichkeit, Verhältnismässigkeit und Transparenz. Christoph Auer (ZBl 118/2017, S. 227 ff.) schliesst sich dem mit dem Argument an, sachliche Stellungnahmen demokratisch legitimierter Kantonsregierungen gefährdeten die Abstimmungsfreiheit (→ Art. 34 Abs. 2 BV) nicht. Das Bundesgericht ist diesem Vorschlag in BGE 145 I 1 für den Fall allgemeiner und erheblicher Betroffenheit aller Kantone partiell gefolgt, hat jedoch an der Unzulässigkeit von Fachdirektorenkonferenz-Interventionen festgehalten.

5.4 Nicht geregelte Konsultation nach wesentlichen parlamentarischen Änderungen

N. 25 Ungeklärt ist, ob Art. 45 Abs. 2 BV den Bund verpflichtet, die Kantone erneut zu konsultieren, wenn ein Gesetzesentwurf während der parlamentarischen Beratung grundlegend und für die Kantone unerwartet geändert wird. Jeannerat/Matthey (a.a.O., N. 38 f.) bejahen eine solche Pflicht de lege lata gestützt auf Art. 45 Abs. 2 BV, erkennen aber an, dass die bestehenden Regeln des Parlamentsgesetzes (ParlG) keine entsprechende Pflicht parlamentarischer Kommissionen vorsehen. Eine parlamentarische Initiative der Staatspolitischen Kommission des Ständerats, die auf eine Verbesserung der Kantonsmitwirkung im parlamentarischen Verfahren abzielte, scheiterte am Widerstand der gleichnamigen Nationalratskommission (Jeannerat/Matthey, a.a.O., N. 39). Die Frage bleibt rechtspolitisch offen.

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#6. Praxishinweise

N. 26 Im Vernehmlassungsverfahren nach Art. 147 BV und dem VlG liegt das wichtigste Instrument zur Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte nach Art. 45 BV. Kantone sind gehalten, ihre Stellungnahmen substantiiert und fristgerecht einzureichen. Eine unterlassene Stellungnahme kann die Kantone im Rahmen allfälliger späterer Rechtsmittel prozessual schwächen (Jeannerat/Matthey, a.a.O., N. 42; Grundsatz von Treu und Glauben, → Art. 5 Abs. 3 BV).

N. 27 Für die Bundesverwaltung konkretisiert Art. 45 Abs. 2 BV eine Pflicht zur frühzeitigen Einbeziehung der Kantone bereits in der Vorentwurfsphase, wenn ein Vorhaben erhebliche kantonale Umsetzungsressourcen erfordert oder strukturelle Änderungen des kantonalen Rechts nach sich zieht. Seit 2016 sind die eidgenössischen Departemente und die Bundeskanzlei ausdrücklich verpflichtet, die zuständigen kantonalen Organe in geeigneter Weise in die Ausarbeitung ihrer Vorentwürfe einzubeziehen, sofern deren Umsetzung ganz oder teilweise den Kantonen obliegt (Erläuterungen zur Revision der Vernehmlassungsordnung [VlO], 5. Juni 2015).

N. 28 Das Bundesgericht hat in BGE 133 II 120 E. 3 zur Mitwirkung der Kantone im SIL-Koordinationsprozess klargestellt, dass das Anhörungsverfahren bei Erlass eines Sachplans des Bundes nicht in ein Rechtsmittelverfahren mündet und den Behörden ein weiter Spielraum bei der Ausgestaltung der Mitwirkungsverfahren zusteht. Der Mitwirkungsanspruch gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG — der Art. 45 Abs. 2 BV im Bereich der Raumplanung konkretisiert — verlangt als Mindestgarantie, dass die Planungsbehörde Vorschläge nicht bloss entgegennimmt, sondern materiell beantwortet:

«Die zuständigen Behörden steht bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 RPG ein weiter Handlungsspielraum zu. Das gilt insbesondere auch für die Bestimmung des Kreises, welcher in ein Mitwirkungsverfahren einzubeziehen ist.» (BGE 133 II 120 E. 3.2)

N. 29 Kantonale Regierungen, die sich im Vorfeld einer eidgenössischen Abstimmung öffentlich äussern wollen, haben nach der Praxis gemäss BGE 145 I 1 E. 6 die Zulässigkeitsvoraussetzungen (hinreichend starke substanzielle Betroffenheit aller oder mehrerer Kantone) sowie die qualitativen Anforderungen (Sachlichkeit, Verhältnismässigkeit, Transparenz) sorgfältig zu prüfen. Stellungnahmen von Fachdirektorenkonferenzen bleiben — wegen des Mangels an Transparenz ihrer Meinungsbildung — von der Zulässigkeit ausgeschlossen. Bei der Delegierung dieser Beurteilung an die KdK ist vorab zu klären, ob eine Mehrheit der Kantone im erforderlichen Mass betroffen ist.

N. 30 Für die Praxis im Bereich der internationalen Verhandlungen des Bundes ist die spezifische Mitwirkungsnorm von → Art. 55 BV als Spezialregelung gegenüber Art. 45 BV anzuwenden. Art. 45 BV entfaltet dabei subsidiäre Bedeutung für Vorhaben mit normativem Gehalt, die nicht ausdrücklich unter Art. 55 BV fallen (Mazidi, Onlinekommentar zur BV, Art. 55 N. 5 ff., 2024).

Art. 45 BV — Rechtsprechung

#Vorbemerkung

Zur direkten Anwendung von Art. 45 BV liegt bisher nur spärliche bundesgerichtliche Rechtsprechung vor. Die Bestimmung wird in der Regel nicht als selbständiger Beschwerdegrund geltend gemacht, sondern ihre Grundsätze fliessen in die Beurteilung konkreter Verfahrensrechte ein. Die nachfolgende Darstellung erfasst daher auch Entscheide zu verwandten Themenbereichen der kantonalen Mitwirkung und Information.

#I. Kantonale Mitwirkung bei Bundesaufgaben

#Grundsätze der Zusammenarbeit

BGE 133 II 120 E. 2.2 vom 11. Mai 2007
Grundsatz der bundesstaatlichen Zusammenarbeit bei raumwirksamen Aufgaben
Das Bundesgericht hielt zur Mitwirkung der Kantone bei der Erstellung von Bundessachplänen fest, dass Art. 13 Abs. 2 RPG den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Zusammenarbeit konkretisiere.

«Nach Art. 13 Abs. 2 RPG arbeitet der Bund bei der Erstellung von Grundlagen für die Erfüllung seiner raumwirksamen Aufgaben mit den Kantonen zusammen und gibt diesen seine Konzepte, Sachpläne und Bauvorhaben rechtzeitig bzw. möglichst frühzeitig bekannt.»

BGE 147 I 433 E. 4.1 vom 4. Februar 2021
Mitwirkung der Gemeinden im Richtplanverfahren
Das Bundesgericht betonte die verfassungsrechtliche Verankerung der Mitwirkungsrechte bei behördlichen Planungsverfahren und deren Bedeutung für die demokratische Legitimation.

«Die Mitwirkung der Gemeinden und weiterer Betroffener in Richtplanverfahren ist nicht nur gesetzlich vorgeschrieben, sondern entspricht auch dem verfassungsrechtlichen Gebot der demokratischen Willensbildung.»

#Abgrenzung von Bundes- und Kantonskompetenzen

BGE 143 I 272 E. 2.2 vom 3. April 2017
Vorrang der Bundesverfassung gegenüber kantonalem Recht
Das Bundesgericht stellte im Zusammenhang mit der kantonalen Schulorganisation fest, dass die Kantone ihre Kompetenzen nur im Rahmen der bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben ausüben können.

«Die Kantone sind in der Ausübung ihrer Kompetenzen an die Bundesverfassung gebunden. Art. 49 BV verpflichtet sie zur Einhaltung des Bundesrechts.»

#II. Information und Vernehmlassungsverfahren

#Informationspflichten des Bundes

BGE 145 I 1 E. 6.2 vom 29. Oktober 2018
Kantonale Interventionen in Abstimmungskämpfen
Das Bundesgericht anerkannte das Recht der Kantone, bei besonderen Betroffenheiten in eidgenössische Abstimmungskämpfe einzugreifen, betonte aber deren Pflicht zur Sachlichkeit.

«Betrifft der Ausgang einer eidgenössischen Volksabstimmung mehrere oder alle Kantone namhaft, dürfen sich die Kantonsregierungen im Vorfeld der Abstimmung dazu öffentlich äussern und eine Abstimmungsempfehlung abgeben. Allerdings müssen sich die kantonalen Interventionen diesfalls an den Kriterien der Sachlichkeit, der Verhältnismässigkeit sowie der Transparenz messen lassen.»

#Vernehmlassungsverfahren

Zur konkreten Ausgestaltung von Vernehmlassungsverfahren nach Art. 45 Abs. 2 BV liegt keine spezifische bundesgerichtliche Rechtsprechung vor. Die Praxis richtet sich nach dem Vernehmlassungsgesetz (VlG) und dessen Verordnung.

#III. Grenzen der Mitwirkungsrechte

#Formelle versus materielle Mitwirkung

BGE 133 II 120 E. 3.1 vom 11. Mai 2007
Unterscheidung zwischen Anhörung und Rechtsmittelverfahren
Das Bundesgericht stellte klar, dass Mitwirkungsverfahren nicht automatisch in beschwerdefähige Verfahren münden.

«Das Anhörungsverfahren bei Erlass eines Sachplans des Bundes mündet nicht in ein Rechtsmittelverfahren.»

#Weiter Ermessensspielraum der Bundesbehörden

BGE 133 II 120 E. 3 vom 11. Mai 2007
Spielraum bei der Anwendung von Mitwirkungsbestimmungen
Das Bundesgericht räumte den Behörden einen weiten Spielraum bei der konkreten Ausgestaltung von Mitwirkungsverfahren ein.

«Weiter Spielraum der Behörden bei Anwendung von Art. 4 Abs. 2 RPG. Die allgemeine Mitwirkung im Sinne dieser Bestimmung stelle eine institutionelle Einflussmöglichkeit dar und bewirke keine rechtliche Bindung für die Beteiligten, sondern lediglich eine politische Einflussnahme.»

#IV. Aktuelle Entwicklungen

#Datenschutz und Öffentlichkeitsgesetz

Neuere Entscheide der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten zeigen, dass Art. 45 BV auch im Kontext des Öffentlichkeitsprinzips relevant wird, wenn es um den Schutz der Beziehungen zwischen Bund und Kantonen geht. Diese Praxis ist jedoch noch wenig gefestigt.

#Mitwirkung bei EU-rechtlichen Fragen

Die Rechtsprechung zur kantonalen Mitwirkung bei europarechtlichen Fragen entwickelt sich laufend weiter, wobei Art. 45 BV als verfassungsrechtliche Grundlage dient. Konkrete Leitentscheide stehen jedoch noch aus.

#Fazit

Art. 45 BV wird in der Rechtsprechung primär als Grundsatzbestimmung verstanden, die durch spezialgesetzliche Regelungen konkretisiert wird. Die direkte verfassungsgerichtliche Durchsetzung der Mitwirkungsrechte ist selten, da diese meist auf Verordnungsebene oder durch politische Prozesse verwirklicht werden.