1I Cantoni partecipano al processo decisionale della Confederazione, in particolare all’elaborazione del diritto, secondo quanto previsto dalla Costituzione federale.
2La Confederazione informa tempestivamente e compiutamente i Cantoni sui suoi progetti; li interpella nelle questioni che toccano i loro interessi.
Art. 45 Cost. — Panoramica
L'art. 45 Cost. disciplina la partecipazione dei Cantoni alla formazione della volontà della Confederazione. Questa disposizione costituisce un pilastro fondamentale del federalismo svizzero, che assicura ai Cantoni possibilità di influenza a livello federale nonostante la progressiva centralizzazione.
La norma è composta da due parti: il capoverso 1 rimanda ai diritti di partecipazione dei Cantoni previsti dalla Costituzione, mentre il capoverso 2 stabilisce concreti obblighi di informazione e consultazione della Confederazione. Secondo il messaggio del Consiglio federale del 1996, l'ancoraggio esplicito della partecipazione federale doveva rafforzare gli elementi cooperativi del federalismo svizzero (FF 1997 I 260 s.). Waldmann definisce l'art. 45 Cost. come «fattispecie di ripiego» per tutte le forme di partecipazione cantonale non specificamente disciplinate (Waldmann, BSK BV, Art. 45 n. 6).
Sono interessati tutti i 26 Cantoni nonché le autorità federali (Assemblea federale, Consiglio federale, Amministrazione federale). Attraverso l'art. 45 Cost., i Cantoni ottengono possibilità di influenza sia formali che informali sulla politica federale. La Confederazione deve informare i Cantoni «tempestivamente e in modo esauriente» sui suoi progetti e consultarli quando sono toccati i loro interessi.
I diritti di partecipazione sono molteplici: i Cantoni possono presentare iniziative dei Cantoni (art. 160 Cost.), partecipare a procedure di consultazione (art. 147 Cost.), collaborare in Parlamento tramite il Consiglio degli Stati e partecipare alle decisioni sulle revisioni costituzionali (art. 140 Cost.). Il contenuto normativo dell'art. 45 Cost. è tuttavia controverso: Biaggini critica che il contenuto normativo sia «pari a zero» e che il concetto di partecipazione sia «infelice» (Biaggini, BSK BV, Art. 45 n. 2, 4). Waldmann sostiene un'interpretazione estesa, che va dall'impulso alla partecipazione alle decisioni (Waldmann, BSK BV, Art. 45 n. 7).
Quando la Confederazione pianifica una nuova legge ambientale, deve informare tempestivamente i Cantoni e raccogliere le loro prese di posizione. I Cantoni possono rispondere in modo coordinato tramite i loro governi o la Conferenza dei governi cantonali (CdC). Se non sono soddisfatti del progetto, otto Cantoni possono insieme indire il referendum (art. 141 Cost.). Questa possibilità conferisce ai Cantoni già nella fase di consultazione un considerevole peso politico.
È oggetto di discussione controversa se l'attuazione del diritto federale secondo l'art. 46 Cost. appartenga ai diritti di partecipazione: Häfelin/Haller/Keller lo affermano, mentre Rhinow/Schefer separano rigorosamente partecipazione ed esecuzione (BSK BV, Art. 45 n. 28). Questo dibattito mostra l'imprecisione del concetto di partecipazione, che nella pratica viene gestito in modo flessibile.
N. 1 L'art. 45 Cost. è stato introdotto come nuova disposizione nell'ambito della revisione totale della Costituzione federale del 1999. Il messaggio del Consiglio federale del 20 novembre 1996 sottolineava la necessità di ancorare esplicitamente nella Costituzione la partecipazione federale dei Cantoni (FF 1997 I 248 segg.). Il costituente intendeva così rafforzare gli elementi cooperativi del federalismo svizzero e coinvolgere i Cantoni come livello statale autonomo nella formazione della volontà della Confederazione.
N. 2 La disposizione codificava in parte pratiche già esistenti, ma andava oltre il precedente diritto costituzionale soprattutto con l'obbligo di informazione e consultazione di cui al cpv. 2. Le deliberazioni parlamentari mostrarono che sia i federalisti sia i sostenitori di una maggiore centralizzazione sostenevano la norma — tuttavia con interpretazioni diverse del suo contenuto normativo.
N. 3 L'art. 45 Cost. si colloca nel 3° titolo della Costituzione federale su Confederazione, Cantoni e Comuni e forma insieme all'art. 44 Cost. (principi) e all'art. 46 Cost. (attuazione del diritto federale) le basi costituzionali della collaborazione tra Confederazione e Cantoni. La disposizione concretizza il principio di sussidiarietà sancito nell'art. 3 Cost. e il principio statale federalistico.
N. 4 La norma è strettamente connessa ai diritti di partecipazione specifici dei Cantoni: → art. 140 cpv. 1 Cost. (referendum obbligatorio), → art. 141 cpv. 1 Cost. (referendum facoltativo), → art. 160 cpv. 1 Cost. (iniziativa dei Cantoni), → art. 147 Cost. (procedura di consultazione). Waldmann vede l'art. 45 Cost. come «fattispecie sussidiaria» per tutte le forme di partecipazione cantonale non specificamente disciplinate (Waldmann, BSK BV, Art. 45 N. 6).
#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto della norma
#3.1 Partecipazione alla formazione della volontà (cpv. 1)
N. 5 Il concetto di «partecipazione» è formulato volutamente in modo aperto. Biaggini critica questa indeterminatezza e propende per un'interpretazione restrittiva limitata ai «mezzi di difesa collettivi» (Biaggini, BSK BV, Art. 45 N. 4). Waldmann invece sostiene un'interpretazione ampia, che spazia dall'impulso all'influenza fino alla partecipazione alla decisione (Waldmann, BSK BV, Art. 45 N. 7).
N. 6 L'espressione «secondo i disposti della Costituzione federale» chiarisce che non vengono fondati diritti che vadano oltre i diritti di partecipazione previsti costituzionalmente. La menzione esemplificativa della legislazione («in particolare») mostra che sono comprese anche altre forme di formazione della volontà, come la pianificazione settoriale della Confederazione o le relazioni estere (→ art. 55 Cost.).
N. 7 L'obbligo di informazione richiede un'informazione «tempestiva» e «completa». Tempestiva significa che i Cantoni devono ricevere tempo sufficiente per esprimere il proprio parere. La prassi mostra differenze considerevoli a seconda del settore politico — da poche settimane nei casi urgenti a diversi mesi nei procedimenti legislativi ordinari (Waldmann, BSK BV, Art. 45 N. 20-23).
N. 8 L'obbligo di consultazione sussiste solo quando sono «toccati interessi cantonali». Ciò avviene regolarmente nei compiti esecutivi, negli effetti finanziari o negli interventi in ambiti di competenza cantonale. La dottrina dominante intende il concetto in senso ampio (Waldmann, BSK BV, Art. 45 N. 24-39).
N. 9 L'art. 45 Cost. fonda principalmente obblighi oggettivo-giuridici della Confederazione. Secondo Biaggini il «contenuto normativo è pari a zero» (Biaggini, BSK BV, Art. 45 N. 2) per quanto riguarda l'azionabilità soggettiva. La violazione degli obblighi di informazione e consultazione può tuttavia portare a vizi procedurali che possono essere fatti valere nell'ambito di procedimenti di controllo normativo.
N. 10 L'attuazione pratica avviene principalmente a livello politico. La Conferenza dei governi cantonali (CdC) e le conferenze specializzate dei direttori cantonali svolgono un ruolo centrale. Diritti di partecipazione giuridicamente vincolanti derivano solo dalla concretizzazione in leggi speciali, ad esempio nella legge sulla consultazione (LCons) o nella legge sulla pianificazione del territorio (art. 13 cpv. 2 LPT).
N. 11 Un punto controverso centrale riguarda la questione se l'attuazione del diritto federale secondo l'art. 46 Cost. faccia parte dei diritti di partecipazione. Häfelin/Haller/Keller lo affermano e vedono il federalismo esecutivo come forma di partecipazione (Häfelin/Haller/Keller, BSK BV, Art. 45 N. 28). Rhinow/Schefer lo negano e separano rigorosamente partecipazione ed esecuzione (Rhinow/Schefer, BSK BV, Art. 45 N. 28).
N. 12 La valutazione dottrinale del significato normativo diverge considerevolmente. Mentre Biaggini valuta il contenuto normativo come praticamente inesistente (Biaggini, BSK BV, Art. 45 N. 2), Waldmann vede sicuramente effetti vincolanti giuridici, in particolare nell'obbligo di informazione e consultazione (Waldmann, BSK BV, Art. 45 N. 18-19).
N. 13 Per le autorità cantonali si raccomanda un utilizzo attivo dei canali di partecipazione esistenti. L'esperienza mostra che pareri tempestivi e coordinati tramite la CdC o conferenze specializzate hanno maggiore influenza rispetto a comunicazioni cantonali individuali. In caso di violazione di diritti procedurali ciò dovrebbe essere eccepito immediatamente, per non incorrere in preclusioni successive.
N. 14 Le autorità federali devono considerare proattivamente i diritti di partecipazione. La mera consultazione formale non è sufficiente — i pareri cantonali devono essere valutati materialmente. In caso di posizioni cantonali divergenti è richiesto un confronto differenziato. La prassi dell'UFAM nelle valutazioni di impatto ambientale o dell'ARE nei procedimenti di piano settoriale può servire da modello.
N. 15 La crescente importanza del sistema multilivello (Confederazione — Cantoni — Comuni — livello internazionale) richiede nuove forme di coordinamento. La trasformazione digitale offre opportunità per procedimenti di partecipazione più efficienti, ma pone anche questioni del divario digitale tra Cantoni con molte e poche risorse.
Sull'applicazione diretta dell'art. 45 Cost. esiste finora solo scarsa giurisprudenza del Tribunale federale. La disposizione di regola non viene invocata come motivo autonomo di ricorso, ma i suoi principi confluiscono nella valutazione di diritti processuali concreti. La presente esposizione comprende quindi anche decisioni su settori tematici affini della partecipazione e dell'informazione cantonali.
DTF 133 II 120 consid. 2.2 dell'11 maggio 2007
Principio della collaborazione federalista per i compiti con effetti territoriali
Il Tribunale federale ha stabilito, riguardo alla partecipazione dei Cantoni nell'elaborazione di piani settoriali della Confederazione, che l'art. 13 cpv. 2 LPT concretizza il principio costituzionale della collaborazione.
«Secondo l'art. 13 cpv. 2 LPT, la Confederazione collabora con i Cantoni nell'elaborazione delle basi per l'adempimento dei suoi compiti con effetti territoriali e comunica loro tempestivamente o il più presto possibile i suoi concetti, piani settoriali e progetti di costruzione.»
DTF 147 I 433 consid. 4.1 del 4 febbraio 2021
Partecipazione dei Comuni nella procedura di piano direttore
Il Tribunale federale ha sottolineato l'ancoraggio costituzionale dei diritti di partecipazione nelle procedure di pianificazione delle autorità e il loro significato per la legittimazione democratica.
«La partecipazione dei Comuni e di altri interessati nelle procedure di piano direttore non è solo prescritta dalla legge, ma corrisponde anche al precetto costituzionale della formazione democratica della volontà.»
#Delimitazione delle competenze federali e cantonali
DTF 143 I 272 consid. 2.2 del 3 aprile 2017
Preminenza della Costituzione federale sul diritto cantonale
Il Tribunale federale ha stabilito, nel contesto dell'organizzazione scolastica cantonale, che i Cantoni possono esercitare le loro competenze solo nel quadro delle prescrizioni della costituzione federale.
«I Cantoni sono vincolati alla Costituzione federale nell'esercizio delle loro competenze. L'art. 49 Cost. li obbliga al rispetto del diritto federale.»
DTF 145 I 1 consid. 6.2 del 29 ottobre 2018
Interventi cantonali nelle campagne di votazione
Il Tribunale federale ha riconosciuto il diritto dei Cantoni di intervenire nelle campagne di votazione federali in caso di particolare coinvolgimento, ma ha sottolineato il loro obbligo di oggettività.
«Se l'esito di una votazione popolare federale tocca in modo rilevante più Cantoni o tutti i Cantoni, i governi cantonali possono esprimersi pubblicamente in vista della votazione e dare una raccomandazione di voto. Tuttavia, gli interventi cantonali devono in tal caso misurarsi ai criteri dell'oggettività, della proporzionalità e della trasparenza.»
Sulla configurazione concreta delle procedure di consultazione secondo l'art. 45 cpv. 2 Cost. non esiste giurisprudenza specifica del Tribunale federale. La pratica si orienta alla Legge sulla consultazione (LCons) e alla sua ordinanza.
DTF 133 II 120 consid. 3.1 dell'11 maggio 2007
Distinzione tra audizione e procedura di ricorso
Il Tribunale federale ha chiarito che le procedure di partecipazione non sfociano automaticamente in procedure impugnabili.
«La procedura di audizione per l'emanazione di un piano settoriale della Confederazione non sfocia in una procedura di ricorso.»
#Ampio margine di apprezzamento delle autorità federali
DTF 133 II 120 consid. 3 dell'11 maggio 2007
Margine di manovra nell'applicazione delle disposizioni sulla partecipazione
Il Tribunale federale ha riconosciuto alle autorità un ampio margine di manovra nella configurazione concreta delle procedure di partecipazione.
«Ampio margine di manovra delle autorità nell'applicazione dell'art. 4 cpv. 2 LPT. La partecipazione generale ai sensi di questa disposizione rappresenta una possibilità di influenza istituzionale e non produce alcun vincolo giuridico per le parti coinvolte, ma soltanto un'influenza politica.»
Decisioni più recenti dell'Incaricato della protezione dei dati e della trasparenza mostrano che l'art. 45 Cost. diventa rilevante anche nel contesto del principio di trasparenza, quando si tratta della protezione dei rapporti tra Confederazione e Cantoni. Questa prassi è però ancora poco consolidata.
La giurisprudenza sulla partecipazione cantonale nelle questioni di diritto europeo si sviluppa continuamente, con l'art. 45 Cost. che funge da base costituzionale. Tuttavia, decisioni guida concrete sono ancora in sospeso.
L'art. 45 Cost. viene compreso nella giurisprudenza principalmente come disposizione di principio che viene concretizzata da regolamentazioni di leggi speciali. L'imposizione diretta costituzionale dei diritti di partecipazione è rara, poiché questi vengono di regola realizzati a livello di ordinanza o attraverso processi politici.