Die Kantone, die politischen Parteien und die interessierten Kreise werden bei der Vorbereitung wichtiger Erlasse und anderer Vorhaben von grosser Tragweite sowie bei wichtigen völkerrechtlichen Verträgen zur Stellungnahme eingeladen.
Das Vernehmlassungsverfahren nach Art. 147 BV ist ein wichtiges Instrument der Mitwirkung im schweizerischen Rechtsetzungsprozess. Die Verfassung verpflichtet die Behörden, bei wichtigen Erlassen und völkerrechtlichen Verträgen die Kantone, politischen Parteien und interessierten Kreise zur Stellungnahme einzuladen.
Wer ist betroffen? Obligatorische Teilnehmer sind alle Kantone als Ausdruck des kooperativen Föderalismus. Die politischen Parteien werden als Träger der politischen Willensbildung konsultiert. Die «interessierten Kreise» umfassen Verbände, Organisationen und weitere Akteure, die von der Vorlage betroffen sind.
Was wird konsultiert? Das Vernehmlassungsverfahren findet bei drei Kategorien statt: wichtige Erlasse (neue Gesetze oder bedeutende Änderungen), andere Vorhaben von grosser Tragweite (politische Programme) und wichtige völkerrechtliche Verträge. Die Lehre streitet darüber, ob bei jeder Gesetzesänderung eine Vernehmlassung nötig ist. Während das Vernehmlassungsgesetz (VlG) dies grundsätzlich vorsieht, kritisiert Schiess Rütimann diese extensive Praxis als verfassungswidrig (BSK BV, Art. 147 N. 16).
Welche Rechtsfolgen? Das Verfahren ist konsultativ – die Stellungnahmen sind für die Behörden nicht bindend. Die Bundesverfassung begründet keinen subjektiven Anspruch auf Durchführung einer Vernehmlassung. Die Rechtsprechung hat bestätigt, dass im Rechtsetzungsverfahren kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf rechtliches Gehör besteht (BGE 121 I 230).
Beispiel: Vor der Revision des Jagdgesetzes zur Wolf-Regulierung führte der Bundesrat 2024 eine dreimonatige Vernehmlassung durch. Kantone, Parteien und Umweltverbände konnten ihre Position darlegen. Obwohl viele Stellungnahmen kritisch waren, setzte der Bundesrat die Revision trotzdem in Kraft – die Vernehmlassung war erfolgreich durchgeführt worden.
Die Vernehmlassung stärkt die Legitimation von Gesetzen durch frühzeitige Einbindung der Betroffenen, ohne die demokratische Entscheidungsfreiheit der gewählten Behörden zu beschränken.
N. 1 Art. 147 BV verankert das Vernehmlassungsverfahren auf Verfassungsstufe. Die Bestimmung geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zurück und kodifiziert eine lange Tradition der Konsultation in der schweizerischen Rechtsetzung (BBl 1997 I 1, 376 f.). Der Verfassungsgeber wollte die bewährte Praxis der Vernehmlassung, die sich seit dem 19. Jahrhundert entwickelt hatte, ausdrücklich verfassungsrechtlich absichern (BBl 2004 533, 536).
N. 2 Die heutige Formulierung entspricht weitgehend dem Vorschlag des Bundesrates. In den parlamentarischen Beratungen wurde diskutiert, ob die Vernehmlassung als Volksrecht ausgestaltet werden sollte. Dies wurde verworfen, womit der Charakter als Instrument der Mitwirkung im vorparlamentarischen Verfahren beibehalten wurde (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 2).
N. 3 Art. 147 BV steht im 5. Titel über die Bundesbehörden, im 3. Kapitel über die Bundesversammlung und die Bundesverwaltung. Die Platzierung unterstreicht, dass das Vernehmlassungsverfahren Teil des Rechtsetzungsprozesses auf Bundesebene ist. Die Bestimmung weist enge Bezüge zu den politischen Rechten (→ Art. 33 BV) und zum kooperativen Föderalismus (→ Art. 45 BV) auf.
N. 4 Rhinow attestierte der Vernehmlassung eine Nähe zu den politischen Rechten und hob die Parallelen zum Petitionsrecht hervor (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 4). Biaggini bezeichnete das Vernehmlassungsverfahren als eine Art formalisierte Ausübung des Petitionsrechts (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 4). Die Vernehmlassung ist jedoch kein Volksrecht im engeren Sinn, sondern ein Konsultationsinstrument im Rechtsetzungsprozess.
N. 5Adressatenkreis: Art. 147 BV nennt drei Kategorien von Vernehmlassungsadressaten: die Kantone, die politischen Parteien und die interessierten Kreise. Die Kantone sind obligatorische Adressaten bei allen Vernehmlassungen. Ihre Teilnahme ist Ausdruck des kooperativen Föderalismus (↔ Art. 45 BV). Die politischen Parteien werden als Träger der politischen Willensbildung konsultiert. Die «interessierten Kreise» umfassen Verbände, Organisationen und weitere Akteure, die von der Vorlage betroffen sind (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 11-13).
N. 6Gegenstände der Vernehmlassung: Die Verfassung nennt drei Kategorien: wichtige Erlasse, andere Vorhaben von grosser Tragweite und wichtige völkerrechtliche Verträge. Das Vernehmlassungsgesetz (VlG) konkretisiert diese Begriffe in Art. 3. Umstritten ist, ob zu jeder Gesetzesänderung eine Vernehmlassung durchzuführen ist. Sägesser kam zum Schluss, dass nicht zu jeder Gesetzesänderung eine Vernehmlassung durchgeführt werden muss (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 15). Schiess Rütimann vertritt die Ansicht, dass Art. 3 Abs. 1 lit. b VlG gegen Art. 147 BV verstösst (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 16).
N. 7Form der Einladung: Die Verfassung spricht von einer «Einladung zur Stellungnahme». Dies unterstreicht den konsultativen Charakter des Verfahrens. Die Teilnahme ist freiwillig, die eingegangenen Stellungnahmen sind für die Behörden nicht bindend (BBl 2004 533, 540).
N. 8 Art. 147 BV begründet keinen subjektiven Anspruch auf Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens. Die Rechtsprechung hat wiederholt festgehalten, dass im Rechtsetzungsverfahren kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf rechtliches Gehör besteht (BGE 121 I 230 E. 2b). Die Verletzung von Vernehmlassungsvorschriften führt nur in Ausnahmefällen zur Aufhebung des erlassenen Rechtsakts (BGE 134 I 269 E. 4.3).
N. 9 Die Behörden sind verpflichtet, die Ergebnisse der Vernehmlassung zur Kenntnis zu nehmen und sich damit auseinanderzusetzen. Sie müssen in der Botschaft oder im erläuternden Bericht darlegen, wie sie die Vernehmlassungsergebnisse gewürdigt haben (Art. 8 VlG). Eine detaillierte Begründung für die Nichtberücksichtigung einzelner Stellungnahmen ist jedoch nicht erforderlich (Sägesser, LeGes 2007/3, 485 ff.).
N. 10Rechtsnatur der Vernehmlassungspflicht: Schiess Rütimann vertritt die Position, dass Art. 4 Abs. 1 VlG die verfassungsmässige Ordnung der politischen Rechte und Art. 147 BV verletzt (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 9). Diese Auffassung steht im Widerspruch zur herrschenden Praxis, die das Vernehmlassungsverfahren als politisches Konsultationsinstrument ohne justiziablen Charakter versteht.
N. 11Umfang der Vernehmlassungspflicht bei Gesetzesänderungen: Ein zentraler Streitpunkt betrifft die Frage, ob bei allen Gesetzesänderungen eine Vernehmlassung durchzuführen ist. Sägesser vertritt die Ansicht, dass nicht zu jeder Gesetzesänderung eine Vernehmlassung durchgeführt werden muss (Sägesser, Komm. VlG, Art. 3 N. 30 f.). Demgegenüber ging die Bundesversammlung bei der Verabschiedung des VlG davon aus, dass bei allen in Art. 3 Abs. 1 VlG aufgeführten Vorlagen eine Vernehmlassung durchzuführen ist. Schiess Rütimann kritisiert diese extensive Auslegung als verfassungswidrig (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 16).
N. 12Wirkungen der Vernehmlassungsergebnisse: Umstritten ist, inwieweit die Behörden an die Vernehmlassungsergebnisse gebunden sind. Sciarini betont die faktische Bedeutung der Vernehmlassungsergebnisse für den weiteren Entscheidungsprozess (Sciarini, LeGes 2011/2, 191 ff.). Kägi untersucht die Rolle von Argumenten im Vernehmlassungsverfahren und deren Einfluss auf die Entscheidungsfindung (Kägi, LeGes 2011/2, 161 ff.). Die herrschende Lehre geht von einer politischen, aber nicht rechtlichen Bindungswirkung aus.
N. 13Fristen und Verfahren: Die Vernehmlassungsfrist beträgt in der Regel drei Monate (Art. 7 Abs. 2 VlG). Bei dringlichen Vorlagen kann sie verkürzt werden. Die Vernehmlassungsunterlagen müssen den Vorentwurf des Erlasses, einen erläuternden Bericht sowie einen Adressatenkreis enthalten (Art. 9 VlG).
N. 14Stellungnahmen: Die Stellungnahmen sollten präzise und begründet sein. Blosse Zustimmung oder Ablehnung ohne Begründung haben wenig Gewicht. Konkrete Änderungsvorschläge mit Textformulierungen erhöhen die Chance auf Berücksichtigung. Die Stellungnahmen werden öffentlich zugänglich gemacht (Art. 9 Abs. 2 VlG).
N. 15Nachträgliche Vernehmlassung: Wurde ein Vernehmlassungsverfahren unterlassen oder mangelhaft durchgeführt, kann dies nachgeholt werden. Das Urteil 2C_273/2024 zeigt, dass eine nachträgliche ordentliche Vernehmlassung zur Heilung des Mangels führen kann. In der Praxis empfiehlt es sich, bei Zweifeln über die Vernehmlassungspflicht eher eine Konsultation durchzuführen, um spätere Verfahrensrügen zu vermeiden.
N. 16Auswertung und Würdigung: Die Vernehmlassungsergebnisse sind systematisch auszuwerten. Der Bundesrat hat darzulegen, wie er die verschiedenen Positionen gewürdigt hat (Art. 8 VlG). Die Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zeigt, dass die Qualität der Auswertung für die Legitimation der Vorlage zentral ist (BBl 2012 2361 ff.). Eine transparente Darstellung der Vernehmlassungsergebnisse in der Botschaft erleichtert die parlamentarische Beratung.
#Grundsätzliche Bedeutung und Grenzen des Vernehmlassungsverfahrens
BGE 121 I 230 vom 29. September 1995
Kein allgemeiner Anspruch auf rechtliches Gehör im Rechtsetzungsverfahren.
Das Bundesgericht hält grundsätzlich fest, dass im Rechtsetzungsverfahren kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf rechtliches Gehör besteht.
«Nach der Praxis zu Art. 4 BV besteht im Verfahren der Rechtsetzung kein Anspruch auf rechtliches Gehör; selbst wenn ein solcher Anspruch anzuerkennen wäre, könnten dafür nicht unbesehen die Grundsätze übernommen werden, die beim Erlass von Verfügungen gelten.»
BGE 119 IA 141 vom 7. Mai 1993
Anspruch auf rechtliches Gehör bei Erlass von Dekreten mit Einzelverfügungscharakter.
Das Gericht prüft, ob bei Erlass eines Dekrets mit spezifischen Auswirkungen auf einzelne Personen ein Anspruch auf Anhörung besteht.
«Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Das angefochtene Dekret habe, soweit es den Amsoldinger- und den Uebeschisee einem Schiffahrtsverbot unterstelle, den Charakter einer Einzelverfügung oder einer Allgemeinverfügung, weshalb die Beschwerdeführerin als Eigentümerin dieser Gewässer vor Erlass dieses Verbotes hätte angehört werden müssen.»
BGE 134 I 269 vom 3. Oktober 2008
Verletzung kantonaler Vernehmlassungsvorschriften bei Reglementserlassen.
Ein kantonales Gesetz sah die Konsultation der Sozialpartner vor Erlass von Ausführungsreglements vor; die Verletzung führte jedoch nicht zur Aufhebung des Reglements.
«Art. 53 des Gesetzes des Kantons Genf in Sachen Arbeitslosigkeit: Konsultation der Sozialpartner vor der Verabschiedung oder Abänderung der Ausführungsbestimmungen. Die Verletzung dieser Bestimmung bei der Verabschiedung des Ausführungsreglements vom 23. Januar 2008 zum Gesetz in Sachen Arbeitslosigkeit stellt angesichts der konkreten Umstände keinen genügend schweren Mangel dar, um die Aufhebung des Reglements in seiner Gesamtheit zu bewirken.»
#Aktuelle Rechtsprechung zum Vernehmlassungsverfahren bei Bundesverordnungen
Urteil 2C_695/2023 vom 18. Januar 2024
Vernehmlassungsverfahren bei Teilrevision der Jagdverordnung.
Das Bundesgericht prüft einen Antrag auf Feststellung, dass bei der Teilrevision der Jagdverordnung zur Regulierung von Wölfen kein ordnungsgemässes Vernehmlassungsverfahren stattgefunden habe.
«Mit Schreiben vom 15. November 2023 ersuchte A.________ das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) um Erlass einer Feststellungsverfügung (...) im Zusammenhang mit der Änderung vom 1. November 2023 der Verordnung über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (...), die insbesondere die Regulierung von Wölfen und Steinböcken zum Gegenstand hat. Sie beantragte unter anderem, es sei festzustellen, dass bei der Teilrevision der Jagdverordnung zur Regulierung von Wölfen und Steinböcken kein ordnungsgemässes Vernehmlassungsverfahren stattgefunden habe.»
Urteil 2C_273/2024 vom 18. Juni 2025
Gegenstandslosigkeit nach nachträglichem Vernehmlassungsverfahren.
Die Beschwerde wird als gegenstandslos abgeschrieben, nachdem der Bundesrat ein ordentliches Vernehmlassungsverfahren durchgeführt hatte.
«Am 27. März 2024 eröffnete der Bundesrat die Vernehmlassung zur revidierten Jagdverordnung. Sie dauerte bis am 5. Juli 2024. A.________ nahm an der Vernehmlassung mit Eingabe vom 5. Juli 2024 teil. Am 13. Dezember 2024 setzte der Bundesrat das revidierte Jagdgesetz und die angepasste Jagdverordnung per 1. Februar 2025 definitiv in Kraft.»
Die Rechtsprechung zu Art. 147 BV ist spärlich, da das Vernehmlassungsverfahren primär eine politische Konsultation darstellt und grundsätzlich keinen justiziablen Anspruch begründet. Die Gerichte prüfen nur in Ausnahmefällen die Einhaltung von Vernehmlassungsvorschriften, insbesondere wenn spezifische gesetzliche Bestimmungen verletzt werden oder wenn das Fehlen einer Vernehmlassung zu schwerwiegenden Verfahrensmängeln führt.