1Die Kantone wirken an der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide mit, die ihre Zuständigkeiten oder ihre wesentlichen Interessen betreffen.
2Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend und holt ihre Stellungnahmen ein.
3Den Stellungnahmen der Kantone kommt besonderes Gewicht zu, wenn sie in ihren Zuständigkeiten betroffen sind. In diesen Fällen wirken die Kantone in geeigneter Weise an internationalen Verhandlungen mit.
Art. 55 BV — Mitwirkung der Kantone an aussenpolitischen Entscheiden
Art. 55 BV regelt die Mitwirkung der Kantone bei aussenpolitischen Entscheiden des Bundes. Die Bestimmung hat drei Absätze: Der erste legt fest, wann Kantone mitreden können. Der zweite verpflichtet den Bund zur Information und Anhörung. Der dritte räumt besondere Rechte ein.
Wann können Kantone mitreden? Kantone haben Mitwirkungsrechte, wenn aussenpolitische Entscheide ihre Zuständigkeiten oder wesentlichen Interessen betreffen. Zuständigkeiten sind alle Bereiche, in denen Kantone eigene Gesetze erlassen oder Bundesrecht vollziehen können. Zum Beispiel Bildung, Polizei oder Steuern. Wesentliche Interessen liegen vor, wenn kantonale Aufgaben stark beeinflusst werden.
Wie funktioniert die Mitwirkung? Der Bund muss die Kantone rechtzeitig und umfassend informieren. Das bedeutet: früh genug, damit Kantone noch Einfluss nehmen können. Und vollständig mit allen wichtigen Informationen. Zudem muss er ihre Stellungnahmen einholen und anhören.
Welche besonderen Rechte gibt es? Wenn kantonale Zuständigkeiten direkt betroffen sind, haben Kantone stärkere Rechte. Ihre Stellungnahmen erhalten «besonderes Gewicht» - der Bund muss sie sorgfältig prüfen und begründen, wenn er davon abweicht. Zudem können Kantonsvertreter bei internationalen Verhandlungen teilnehmen.
Praktisches Beispiel: Plant der Bund ein Bildungsabkommen mit der EU, muss er die Kantone früh einbeziehen. Bildung ist kantonale Zuständigkeit. Der Bund informiert über Verhandlungsziele und holt Stellungnahmen ein. Bei den Verhandlungen können kantonale Bildungsdirektoren in der Schweizer Delegation mitwirken.
Wichtige Grenzen: Die Kantone erhalten kein Vetorecht. Der Bund entscheidet letztlich allein über aussenpolitische Fragen. Die Mitwirkungsrechte beschränken sich auf die Vorbereitung von Entscheiden.
Historischer Hintergrund: Art. 55 BV wurde 1999 neu geschaffen. Zuvor hatte der Bund bei völkerrechtlichen Verträgen oft ohne Kantone entschieden, auch wenn diese später bei der Umsetzung zuständig waren. Die EWR-Verhandlungen in den 1990er Jahren zeigten, wie wichtig kantonaler Einbezug ist. Das Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik (BGMK) von 2000 konkretisiert die Verfassungsbestimmung.
Rechtsschutz: Kantone können Verletzungen ihrer Mitwirkungsrechte vor Bundesgericht einklagen. Praktisch ist dies aber schwierig, da aussenpolitische Entscheide oft dringlich sind und völkerrechtliche Verträge nach Ratifikation nicht mehr anfechtbar sind.
Die Bestimmung verkörpert kooperativen Föderalismus: Bund und Kantone arbeiten zusammen, auch wenn der Bund die Entscheidkompetenz behält.
Art. 55 BV — Mitwirkung der Kantone an aussenpolitischen Entscheiden
N. 1 Art. 55 BV stellt eine bedeutende Neuerung der Totalrevision von 1999 dar. Unter der Bundesverfassung von 1874 besass der Bund nach herrschender Auffassung (Burckhardt/Hangartner/Schindler) eine umfassende Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge, die sich auch auf innerstaatlich kantonale Gesetzgebungsbereiche erstreckte (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 1). Fleiner vertrat demgegenüber eine föderalistische Auffassung, welche diese umfassende Bundeskompetenz in auswärtigen Angelegenheiten bestritt (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 1).
N. 2 Die Bundesverfassung von 1999 verankerte erstmals ausdrückliche Mitwirkungsrechte der Kantone in der Aussenpolitik. Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung betont, dass die Kantone verstärkt in die Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide einbezogen werden sollen, wenn ihre Zuständigkeiten oder wesentlichen Interessen betroffen sind (BBl 1997 I 1, 240 f.). Diese verfassungsrechtliche Verankerung anerkennt die zunehmende Verflechtung von Aussen- und Innenpolitik und trägt dem Umstand Rechnung, dass völkerrechtliche Verpflichtungen vermehrt kantonale Kompetenzbereiche tangieren.
N. 3 Art. 55 BV steht im systematischen Zusammenhang mit den aussenpolitischen Kompetenzen des Bundes (→ Art. 54 BV) und der Pflicht der Kantone zur Beachtung des Völkerrechts (→ Art. 5 Abs. 4 BV). Die Bestimmung konkretisiert das allgemeine Kooperationsprinzip (→ Art. 44 BV) für den Bereich der Aussenpolitik und ergänzt die kantonalen Vertragskompetenzen (→ Art. 56 BV).
N. 4 Die Mitwirkungsrechte nach Art. 55 BV unterscheiden sich von der eigenen aussenpolitischen Kompetenz der Kantone nach Art. 56 BV: Während Art. 56 BV den Kantonen eigenständige völkerrechtliche Handlungsmöglichkeiten in ihren Zuständigkeitsbereichen einräumt, regelt Art. 55 BV ihre Beteiligung an der Bundeskompetenz. Diese Differenzierung spiegelt die duale Struktur des schweizerischen Aussenpolitiksystems wider.
N. 5 Die Mitwirkung nach Abs. 1 setzt zwei kumulative Tatbestandsmerkmale voraus: Die aussenpolitischen Entscheide müssen (1) kantonale Zuständigkeiten oder (2) wesentliche kantonale Interessen betreffen. Kantonale Zuständigkeiten umfassen alle Bereiche, in denen die Kantone über Gesetzgebungs-, Vollzugs- oder Organisationskompetenzen verfügen (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 18-19). Wesentliche Interessen gehen darüber hinaus und erfassen bedeutsame wirtschaftliche, gesellschaftliche oder politische Anliegen der Kantone (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 20-21).
N. 6 Die Informationspflicht nach Abs. 2 konkretisiert sich in zwei Elementen: Der Bund muss (1) rechtzeitig und (2) umfassend informieren. «Rechtzeitig» bedeutet, dass die Information so früh erfolgen muss, dass eine substantielle Stellungnahme der Kantone noch möglich ist und in den Entscheidungsprozess einfliessen kann (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 35). «Umfassend» verlangt die Mitteilung aller für eine fundierte Stellungnahme erforderlichen Informationen (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 36).
N. 7 Das «besondere Gewicht» der kantonalen Stellungnahmen nach Abs. 3 stellt eine qualifizierte Berücksichtigungspflicht dar. Waldmann vertritt die Position, dass dies als Rechtspflicht zu verstehen sei und ein Abweichen von einer einheitlichen kantonalen Stellungnahme nur aus überwiegenden aussenpolitischen Gründen zulässig wäre (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 43). Die Mitwirkung an internationalen Verhandlungen erfolgt «in geeigneter Weise», was flexible, der jeweiligen Verhandlungssituation angepasste Beteiligungsformen ermöglicht (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 44-45).
N. 8 Die Verletzung der Mitwirkungsrechte nach Art. 55 BV zeitigt primär verfahrensrechtliche Konsequenzen. Eine Missachtung der Informations- und Anhörungspflichten kann zur Aufhebung des betreffenden Entscheids führen, sofern die Verletzung wesentlich ist und das Ergebnis beeinflusst haben könnte. Die praktische Durchsetzbarkeit ist allerdings begrenzt, da aussenpolitische Entscheide häufig der gerichtlichen Kontrolle entzogen sind (→ Art. 189 Abs. 4 BV).
N. 9 Die Berücksichtigungspflicht nach Abs. 3 begründet keine Vetomacht der Kantone, sondern verpflichtet den Bund zu einer sorgfältigen Abwägung. Bei einer Abweichung von kantonalen Stellungnahmen trifft den Bund eine erhöhte Begründungspflicht. In Bereichen kantonaler Zuständigkeit kann eine systematische Nichtberücksichtigung kantonaler Positionen die föderale Ordnung verletzen (→ Art. 3 BV).
N. 10 Die Rechtsnatur der Mitwirkungsrechte ist umstritten. Waldmann qualifiziert die Pflicht zur besonderen Gewichtung kantonaler Stellungnahmen als durchsetzbare Rechtspflicht (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 43). Andere Autoren betonen den primär politischen Charakter der Norm und sehen die Durchsetzung hauptsächlich im politischen Prozess verortet (Ehrenzeller, Aussenpolitische Handlungsfähigkeit und Verfassung, FS Steinberger, 2002, 163 ff.).
N. 11 Kontrovers diskutiert wird auch die Frage, ob die bestehenden Mitwirkungsinstrumente bei einer qualitativen Fortentwicklung der internationalen Beziehungen der Schweiz noch genügen. Der Bundesrat sieht derzeit keinen Änderungsbedarf und setzt auf Dialog und intensivierte Zusammenarbeit im bestehenden Rahmen (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 8). Waldmann plädiert demgegenüber für eine kontinuierliche Überprüfung der Mitwirkungsinstrumente bei jeder Etappe der aussenpolitischen Entwicklung (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 8).
N. 12 Die praktische Umsetzung der Mitwirkungsrechte erfolgt hauptsächlich über das Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes (BGMK; SR 138.1) und die dazugehörige Verordnung (MWVO; SR 138.11). Kantone sollten frühzeitig ihre Betroffenheit geltend machen und sich aktiv in die etablierten Konsultationsverfahren einbringen. Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) spielt eine zentrale Koordinationsrolle.
N. 13 Bei der Geltendmachung von Mitwirkungsrechten empfiehlt sich eine Differenzierung nach Betroffenheitsgrad: Bei direkter Betroffenheit kantonaler Zuständigkeiten ist auf das besondere Gewicht der Stellungnahmen nach Abs. 3 hinzuweisen. Einheitliche kantonale Positionen haben grösseres politisches Gewicht und erhöhen den Begründungsaufwand bei abweichenden Bundesentscheiden. Die Dokumentation der Mitwirkung ist für allfällige spätere Auseinandersetzungen über die Umsetzung völkerrechtlicher Verpflichtungen relevant.
Art. 55 BV — Mitwirkung der Kantone an aussenpolitischen Entscheiden
Die Rechtsprechung zu Art. 55 BV ist äusserst spärlich. Dies erklärt sich dadurch, dass Art. 55 BV in seiner heutigen Fassung (Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik) erst mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 eingeführt wurde. Die meisten älteren Entscheide, die unter «Art. 55 BV» zitiert werden, betreffen das alte Pressefreiheitsrecht (Art. 55 aBV), welches heute in Art. 17 BV geregelt ist.
Art. 55 BV kodifiziert primär Verfahrenspflichten des Bundes gegenüber den Kantonen und enthält keine justiziablen subjektiven Rechte. Die Mitwirkungsrechte werden hauptsächlich durch die Mitwirkungsverordnung (MWVO; SR 158.1) konkretisiert und in der Verwaltungspraxis umgesetzt. Gerichtliche Auseinandersetzungen sind daher selten.
BGE 125 I 227 E. 5 (21. April 1999)
Kantonale Initiative «Genève, République de Paix»: Grenzen kantonaler Aktivitäten im aussenpolitischen Bereich.
Das Bundesgericht bestätigte die grundsätzliche Bundeskompetenz in der Aussenpolitik, liess aber eingeschränkte kantonale Aktivitäten zu.
«Bei restriktiver Auslegung verstösst die Initiativbestimmung, welche eine Intervention des Kantons bei ‹internationalen Institutionen› vorsieht, nicht gegen die aussenpolitischen Kompetenzen des Bundes. Die Bestimmung ist so zu verstehen, dass sie dem Kanton nur dort ein Tätigwerden gestattet, wo er bereits über entsprechende Zuständigkeiten verfügt oder wo sein Handeln sich im Rahmen der ihm von der Bundesverfassung eingeräumten Kompetenzen bewegt.»
Dieser Entscheid präzisiert die Grenzen kantonaler Aussenpolitik vor Inkrafttreten des heutigen Art. 55 BV und zeigt die Spannungen zwischen kantonalen Interessen und Bundeskompetenzen auf. Das Urteil ist auch nach 1999 für die Auslegung von Art. 55 BV relevant, da es die verfassungsrechtlichen Schranken kantonaler Aussenpolitik verdeutlicht.
Die wenigen verfahrensrechtlichen Entscheide befassen sich mit der praktischen Umsetzung der Mitwirkungsrechte in spezifischen Bereichen. Jedoch existieren keine publizierten BGE-Entscheide, die direkt die Verletzung der Informations- oder Mitwirkungsrechte nach Art. 55 BV thematisieren.
Die Umsetzung von Art. 55 BV erfolgt hauptsächlich auf administrativer Ebene durch:
Stellungnahmeverfahren bei völkerrechtlichen Verträgen
Konsultationen in EU-Angelegenheiten
Information über internationale Verhandlungen
Mitwirkung in Bereichen kantonaler Zuständigkeit
Diese Praxis hat bisher nicht zu bedeutsamen gerichtlichen Auseinandersetzungen geführt, was auf eine grundsätzlich funktionierende Kooperation zwischen Bund und Kantonen hindeutet.
Art. 55 BV ist ein klassisches Beispiel für kooperativ-föderalistische Normen, die ihre Wirkung primär in politischen und administrativen Prozessen entfalten. Die geringe Anzahl gerichtlicher Entscheide spiegelt den vorwiegend verfahrensrechtlichen Charakter der Bestimmung wider. Zukünftige Rechtsprechung ist bei Konflikten über die Reichweite der Informationspflichten oder bei ungenügender Berücksichtigung kantonaler Stellungnahmen denkbar.