Art. 4 BV — Landessprachen

#Doktrin

#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Die Anerkennung des Rätoromanischen als vierte Nationalsprache geht auf die Volksabstimmung vom 20. Februar 1938 zurück. In seiner Botschaft vom 1. Juni 1937 über die Anerkennung des Rätoromanischen als Nationalsprache (BBl 1937 II 1) stellte der Bundesrat fest, dass das Rätoromanische verschiedene Idiome mit eigenen Schriftsprachen kenne, jedoch keine einheitliche Schriftsprache herausgebildet habe. Trotz dieser dialektalen Vielfalt behandelte der Bundesrat das Rätoromanische als eine Sprache in verschiedenen Ausdrucksformen, ohne die Frage zu regeln, welches Idiom als Nationalsprache gelten solle. Der geänderte Art. 116 Abs. 1 der Bundesverfassung von 1874 (aBV) lautete seither: «Die Nationalsprachen der Schweiz sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.»

N. 2 Im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung übernahm der Bundesrat den Sprachengehalt des alten Art. 116 Abs. 1 aBV im Wesentlichen unverändert (BBl 1997 I 136, 590). Terminologisch ersetzte er «Nationalsprachen» durch «Landessprachen», um dem aktuellen Sprachgebrauch zu entsprechen (BBl 1997 I 136). Die Amtssprachen verblieben in einer separaten Bestimmung — zunächst als Art. 135 des Vorentwurfs von 1996, später als Art. 70 BV. Bewusst abgelehnt wurde der Vorschlag des Kantons Bern, der Grünen Partei und der Schweizerischen Ingenieurinnen, alle Sprachenbestimmungen in einem einzigen Artikel zusammenzufassen (BBl 1997 I 136). Stattdessen entschied sich der Bundesrat für eine systematische Trennung: Art. 4 BV verankert die Landessprachen als Identitätsmerkmal, Art. 70 BV regelt deren rechtliche Ausgestaltung.

N. 3 In den parlamentarischen Beratungen des Jahres 1998 stellte Ständerat Pierre Aeby als Rapporteur fest, dass der Artikel über die Landessprachen als eines der fünf fundamentalen Elemente des ersten Titels der Bundesverfassung konzipiert sei (AB 1998 SR Separatdruck). Die neue Platzierung im Einleitungstitel der Verfassung — anstatt in den Organisationsbestimmungen wie zuvor — entspreche besser der Bedeutung der Norm als «politische Erklärung» des Bundesstaates (BBl 1997 I 136). Nach mehreren Differenzbereinigungsrunden stimmten National- und Ständerat der Schlussabstimmung am 18. Dezember 1998 zu; die Bundesverfassung trat am 1. Januar 2000 in Kraft.

---

#2. Systematische Einordnung

N. 4 Art. 4 BV steht im ersten Titel («Allgemeine Bestimmungen») der Bundesverfassung und gehört damit zu den Grundnormen, die den Charakter der Schweiz als Staatswesen definieren — neben der Bundesstaatlichkeit (Art. 1 BV), der Demokratie (Art. 2 Abs. 2 BV), den Staatszielen (Art. 2 BV) und dem Bundesgebiet (Art. 3 BV). Die Norm hat programmatisch-deklaratorischen Charakter; sie begründet keine unmittelbar einklagbaren subjektiven Rechte. Das Bundesgericht hat in BGE 139 I 229 E. 5.1 präzis festgehalten, dass drei Verfassungsbestimmungen das Sprachenrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft konstituieren: Art. 4 BV bestimmt die Landessprachen, Art. 18 BV garantiert die individuelle Sprachenfreiheit, und Art. 70 BV regelt Amtssprachen, Territorialitätsprinzip sowie Bundeskompetenzen.

N. 5 Innerhalb dieser Dreieck-Struktur nimmt Art. 4 BV die übergeordnete Definitionsfunktion ein, aus der Art. 18 BV und Art. 70 BV ihre sprachenrechtliche Substanz schöpfen. Art. 70 BV enthält die operative Ausgestaltung des verfassungsrechtlichen Sprachensystems und ist lex specialis gegenüber Art. 4 BV. Auf Gesetzesstufe konkretisiert das Bundesgesetz vom 5. Oktober 2007 über die Landessprachen und die Verständigung zwischen den Sprachgemeinschaften (Sprachengesetz, SpG; SR 441.1) die verfassungsrechtlichen Vorgaben beider Bestimmungen. Querverweise: → Art. 18 BV (individuelle Sprachenfreiheit); ↔ Art. 70 BV (Amtssprachen und Förderung); → Art. 3 KV/GR als kantonale Parallelbestimmung.

N. 6 Art. 4 BV ist eine Programmnorm ohne unmittelbare Justiziabilität. Dies unterscheidet ihn grundlegend von den Grundrechtsartikeln (Art. 7–34 BV) und nähert ihn den Sozialzielen (Art. 41 BV) an, mit dem Unterschied, dass Art. 4 BV eine positive Identitätsaussage trifft, während Art. 41 BV Staatspflichten normiert. Rhinow/Schefer/Uebersax charakterisieren Art. 4 BV als «staatliche Bekenntnisbestimmung», die den Willen zur sprachlich-kulturellen Einheit in der Vielfalt zum Ausdruck bringt (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 254).

---

#3. Norminhalt

N. 7 Art. 4 BV enthält eine abschliessende Aufzählung der vier Landessprachen der Schweiz: Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. Die Aufzählung ist konstitutiv — keine andere Sprache kann ohne Verfassungsänderung den Status einer Landessprache erlangen. Mit dem Begriff «Landessprachen» erfasst die Norm nicht bloss die Amts- oder Gerichtssprachen des Bundes, sondern die Gesamtheit der kulturellen Grundbedingungen des schweizerischen Staatswesens (BBl 1997 I 136). Alle vier Sprachen sind als Landessprachen gleichberechtigt nebeneinandergestellt; eine Hierarchie besteht nicht.

N. 8 Deutsch umfasst sowohl die Standardsprache (Hochdeutsch) als auch die Schweizer Dialekte (Schweizerdeutsch). Für staatliche Zwecke gilt grundsätzlich die Standardsprache (Art. 5 Abs. 2 SpG). Französisch und Italienisch bedürfen als international kodifizierte Sprachen keiner weiteren Differenzierung im Verfassungstext. Für das Rätoromanische hingegen ist die Rechtslage komplex: Der Verfassungsbegriff «Rätoromanisch» lässt ausdrücklich offen, ob damit die historischen Idiome (Sursilvan, Vallader, Puter, Surmiran, Sutsilvan) oder das 1982 geschaffene einheitliche Schriftidiom «Rumantsch Grischun» gemeint ist (BGE 139 I 229 E. 5.7.4). Das Bundesgericht hat festgestellt, dass weder aus der Bundesverfassung noch aus der Rechtsprechung hervorgeht, welche Version des Rätoromanischen verfassungsrechtlich gemeint sei.

N. 9 Als Landessprachen gelten die historisch auf dem schweizerischen Staatsgebiet gewachsenen Sprachen. Diese verfassungshistorische Fundierung wird in den parlamentarischen Beratungen sichtbar: Schon in der Botschaft von 1937 (BBl 1937 II 1) betonte der Bundesrat, dass das Rätoromanische trotz seiner dialektalen Vielfalt «sich in verschiedenen Ausdrucksformen als Einheit» darstelle. Dieser Befund wurde durch die Volksabstimmung von 1938 demokratisch legitimiert und liegt der heutigen Norm zugrunde. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr betonen, dass die Anerkennung der vier Landessprachen Ausdruck der schweizerischen Willensnation ist, die trotz sprachlich-kultureller Verschiedenheit eine politische Einheit bildet (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 171 ff.).

N. 10 Normfunktionen: Art. 4 BV erfüllt drei distinkte Funktionen: (1) Identitätsfunktion: Die vier Landessprachen konstituieren die kulturelle Identität des Bundesstaates. (2) Definitionsfunktion: Art. 4 BV liefert den Sprachenbegriff, auf den Art. 70 BV und das SpG aufbauen. (3) Schutzfunktion: Die Verfassungsverankerung schützt die sprachliche Zusammensetzung des Landes vor einfachgesetzlicher Aushöhlung. Müller/Schefer sehen in Art. 4 BV die verfassungsrechtliche Grundlage für den staatlichen Schutz aller vier Sprachgemeinschaften und insbesondere der kleineren Sprachminderheiten (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 294 ff.).

---

#4. Rechtsfolgen

N. 11 Art. 4 BV begründet als Programmnorm keine subjektiven Rechte, auf die sich Private gegenüber dem Staat direkt berufen könnten. Sprachrechtliche Ansprüche des Einzelnen — etwa das Recht, in einem bestimmten Verfahren eine bestimmte Sprache zu verwenden — stützen sich auf Art. 18 BV (Sprachenfreiheit) und auf Art. 70 Abs. 1 BV (Amtssprachen des Bundes) sowie auf kantonales Recht. Der Charakter von Art. 4 BV als Deklarationsnorm hat das Bundesgericht implizit bestätigt, indem es sprachrechtliche Rügen stets auf Art. 18 BV oder Art. 70 BV und nicht auf Art. 4 BV allein gestützt hat (BGE 139 I 229 E. 5.1–5.3).

N. 12 Die Norm entfaltet ihre Rechtswirkung primär als Verfassungsauftrag an Bund und Kantone. Dieser verpflichtet den Gesetzgeber, die vier Sprachgemeinschaften rechtlich anzuerkennen und die notwendigen normativen Strukturen für deren Koexistenz zu schaffen. Das SpG (SR 441.1), namentlich seine Bestimmungen zur Förderung des Rätoromanischen und des Italienischen in Graubünden (Art. 14–16 SpG), sind Ausfluss dieses Auftrags. Ebenso verpflichtet Art. 4 BV den Bundesgesetzgeber und die Kantone, bei der Ausgestaltung ihrer Amtssprachen (→ Art. 70 Abs. 2 BV) die Gleichwertigkeit der anerkannten Sprachgemeinschaften zu wahren.

N. 13 Art. 4 BV wirkt als Auslegungsmassstab: Bei der Interpretation von Art. 70 BV und des SpG ist der in Art. 4 BV verankerte Grundsatz der Gleichwertigkeit aller vier Landessprachen heranzuziehen. Im Bereich des Rätoromanischen hat das Bundesgericht diesen Massstab in BGE 139 I 229 E. 5.7.4 angewandt und festgestellt, dass der Bund auf Bundesebene «das Rätoromanische» als eine Sprache behandelt — mit Rumantsch Grischun als Standardform im Bundesverkehr (Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 Abs. 3 SpG).

---

#5. Streitstände

N. 14 Verhältnis von Art. 4 BV zu Art. 70 BV: Umstritten ist, ob Art. 4 BV eigenständige normative Bedeutung entfaltet oder lediglich programmatischer Vorspann zu Art. 70 BV ist. Rhinow/Schefer/Uebersax messen Art. 4 BV eine eigenständige symbolisch-normative Funktion zu, die über Art. 70 BV hinausgeht: Als Bestandteil des Grundlagenteils der Verfassung binde er den gesamten Staatsapparat an die Anerkennung der Vierersprachigkeit (Rhinow/Schefer/Uebersax, a.a.O., N 254). Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr hingegen betonen, dass Art. 4 BV mangels Sanktionsmechanismus und subjektiver Ansprüche rechtlich nur über Art. 70 BV wirksam wird, und verorten die eigentliche sprachrechtliche Substanz dort (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 174 f.). Das Bundesgericht hat diese Frage bisher offengelassen, indem es Art. 4 BV stets zusammen mit Art. 18 und Art. 70 BV zitiert, ohne ihm eigenständige Tragweite zuzumessen (BGE 139 I 229 E. 5.1).

N. 15 Rechtsstatus des Rätoromanischen: Idiome versus Rumantsch Grischun: Der bedeutendste aktuelle Streit betrifft die Frage, ob der Verfassungsbegriff «Rätoromanisch» in Art. 4 BV die historischen Idiome oder Rumantsch Grischun bezeichnet. Müller/Schefer vertreten, dass Art. 4 BV den individuellen Gebrauch beider Formen — sowohl der Idiome als auch des Rumantsch Grischun — schützt (Müller/Schefer, a.a.O., S. 294). Biaggini sieht in Art. 4 BV die Schutzgrundlage für die rätoromanischen Idiome als Ausdruck der sprachlichen Identität der betreffenden Bevölkerungsgruppen (Biaggini, BV, 2007, N. 6 zu Art. 70 BV). Das Bundesgericht hat in BGE 139 I 229 E. 5.7.4 diese Frage ausdrücklich offengelassen: Der Verfassungsbegriff «Rätoromanisch» lege weder die eine noch die andere Lösung fest. Die Wahl zwischen Idiom und Rumantsch Grischun sei «eher eine sprachpolitische als eine grundrechtliche Frage».

N. 16 Normcharakter — programmatisch oder rechtlich bindend?: Bereits unter der aBV war umstritten, welche Rechtswirkungen der Landessprachenbestimmung zukommen. In BGE 91 I 480 E. II/2 (betreffend Art. 116 Abs. 1 aBV) hatte das Bundesgericht festgestellt, dass die Anerkennung der vier Nationalsprachen in der Verfassung den Kantonen eine Ermächtigung zur Wahrung der sprachlichen Homogenität ihrer Territorien verleiht und gleichzeitig das Territorialitätsprinzip als verfassungsrechtlichen Grundsatz verankert. Dieser Gedanke — die Landessprachennorm als Ermächtigungsbasis für staatliche Sprachschutzpolitik — wurde in der neuen BV durch die ausdrückliche Kompetenznorm in Art. 70 Abs. 2–5 BV abgelöst und dort verankert. Eine eigenständige Ermächtigungsfunktion von Art. 4 nBV ist damit gegenüber der alten Rechtslage zurückgetreten.

---

#6. Praxishinweise

N. 17 Abgrenzung zu Art. 18 und Art. 70 BV: In der Praxis ist Art. 4 BV selten Grundlage einer eigenständigen Rechtsrüge. Wer in einem Verfahren eine Sprachrechtsverletzung geltend machen will, muss sich auf Art. 18 BV (Verletzung der individuellen Sprachenfreiheit) oder auf Art. 70 BV i.V.m. dem SpG und kantonalem Sprachenrecht stützen. Eine Berufung auf Art. 4 BV allein ist nicht ausreichend, da die Norm keine subjektiven Rechte begründet.

N. 18 Rätoromanisch im Bundesverkehr: Gemäss Art. 6 Abs. 3 SpG können Personen rätoromanischer Sprache in ihren Idiomen oder in Rumantsch Grischun an die Bundesbehörden gelangen; diese antworten in Rumantsch Grischun. Vor dem Bundesgericht wird das Verfahren auf Rumantsch Grischun geführt (Art. 54 Abs. 1 BGG). Diese Regelung setzt die in Art. 4 BV verankerte Gleichwertigkeit des Rätoromanischen für den Bundesverkehr operativ um, ohne die Frage des Verfassungsbegriffs zu entscheiden (BGE 139 I 229 E. 5.7.4).

N. 19 Verhältnis zur Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitssprachen: Die Schweiz hat die Charta vom 5. November 1992 (SR 0.441.2) ratifiziert und sich verpflichtet, den Grundschulunterricht auf Rätoromanisch anzubieten (Art. 2 Abs. 2, Art. 8 Abs. 1 lit. b Ziff. i der Charta). Das Bundesgericht hat in BGE 139 I 229 E. 6 festgestellt, dass die Charta weitgehend programmatische Bestimmungen enthält und sich primär an den Gesetzgeber richtet. Sie begründet keinen unmittelbaren Anspruch auf Unterricht in einem bestimmten rätoromanischen Idiom. Art. 4 BV und die Charta ergänzen sich in ihrem Schutzauftrag, ohne identische Rechtswirkungen zu entfalten.

N. 20 Gesetzgebungspolitik: Art. 4 BV ist in der rechtspolitischen Debatte um den Schutz sprachlicher Minderheiten von erheblicher symbolischer Bedeutung. Reformvorhaben, die das sprachliche Gleichgewicht berühren — etwa Änderungen der Amtssprachenanforderungen im Bundesdienst oder Einschränkungen der mehrsprachigen Bundesgesetzgebung — müssen sich an der in Art. 4 BV verankerten Gleichwertigkeit der vier Landessprachen messen lassen. Die Bestimmung wirkt insoweit als verfassungsrechtliches Leitbild für den politischen Diskurs über Sprachenpolitik in der Schweiz (vgl. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 171; Müller/Schefer, a.a.O., S. 294).

Rechtsprechung

#Gerichtsentscheide zu Art. 4 BV

Die Rechtsprechung zu Art. 4 BV (Landessprachen) ist ausgesprochen spärlich. Dies liegt daran, dass die Bestimmung als programmatische Verfassungsnorm keinen unmittelbaren Rechtsanspruch begründet, sondern primär die vier gleichberechtigten Landessprachen der Schweiz deklariert. Die praktische Umsetzung der Sprachrechte erfolgt über die Spezialbestimmungen in Art. 18 und 70 BV sowie das Sprachengesetz.

#Frühe Rechtsprechung

BGE 50 I 100 vom 1. Januar 1924 Frühe Erwähnung von Art. 4 BV in einem steuerrechtlichen Kontext. Diese Entscheidung behandelt interkantonale Doppelbesteuerung und zitiert Art. 4 BV lediglich als eine der anwendbaren Verfassungsbestimmungen.

«Nach § 2 Ziff. 2 zürch. StG unterliegen die juristischen Personen mit Sitz im Kanton Zürich der zürcherischen Besteuerung.»

BGE 54 I 301 vom 1. Januar 1928 Erneute beiläufige Erwähnung von Art. 4 BV in einem steuerrechtlichen Verfahren. Die Entscheidung befasst sich mit Gemeindebesteuerung und nennt Art. 4 BV lediglich als Teil des anzuwendenden Verfassungsrechts.

«Zur Gemeindewasserversorgung der solothurnischen Einwohnergemeinde Dornach gehört u.a. eine in der basellandschaftlichen Gemeinde Aesch gelegene Liegenschaft.»

BGE 58 I 363 vom 1. Januar 1932 Verfahrensrechtliche Frage im Rechtsöffnungsverfahren mit peripherer Bezugnahme auf Art. 4 BV. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit kantonaler Verfahrensvorschriften und erwähnt Art. 4 BV im Zusammenhang mit der staatsrechtlichen Beschwerde.

«Die Beschwerdeschrift ruft zwar als verletzte Vorschrift im Sinne von Art. 175 Ziff. 3 OG (neben dem Rechtshilfekonkordat) ausdrücklich nur Art. 4 BV an.»

#Neuere Entwicklungen

Die jüngere Rechtsprechung enthält keine direkten Anwendungen von Art. 4 BV. Sprachrechtliche Streitigkeiten werden heute primär über Art. 18 BV (individuelle Sprachfreiheit) oder Art. 70 BV (amtliche Sprachen) entschieden. Art. 4 BV dient dabei höchstens als verfassungsrechtlicher Hintergrund für die Auslegung der spezielleren Sprachnormen.

#Bedeutung für die Praxis

Art. 4 BV entfaltet seine rechtliche Wirkung nicht durch direkte gerichtliche Durchsetzung, sondern als Verfassungsauftrag an Gesetzgeber und Verwaltung. Die geringe Präsenz in der Rechtsprechung entspricht seinem Charakter als Grundsatznorm, die der legislatorischen Konkretisierung bedarf.