#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 178 BV entspricht im Wesentlichen dem früheren Art. 95 aBV. Die Verfassungsrevision von 1999 behielt die bewährte Struktur der Bundesverwaltung bei, fügte jedoch in Abs. 3 die ausdrückliche Möglichkeit zur Übertragung von Verwaltungsaufgaben an Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung ein (BBl 1997 I 1, 432). Diese Ergänzung kodifizierte die bereits bestehende Praxis der Aufgabenauslagerung und schuf eine klare verfassungsrechtliche Grundlage für die verschiedenen Formen der Verwaltungstätigkeit durch Private.

N. 2 Die Botschaft betont, dass die Aufnahme von Abs. 3 der zunehmenden Bedeutung von Auslagerungen Rechnung trägt und gleichzeitig deren demokratische Legitimation durch den Gesetzesvorbehalt sicherstellt (BBl 1997 I 432). Der Verfassungsgeber wollte damit Flexibilität in der Verwaltungsorganisation ermöglichen, ohne die parlamentarische Kontrolle preiszugeben.

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 178 BV steht im 2. Abschnitt des 5. Kapitels über die Bundesbehörden und bildet zusammen mit Art. 174–177 BV das verfassungsrechtliche Fundament der Exekutive. Die Bestimmung konkretisiert die in Art. 174 BV verankerte Regierungsfunktion des Bundesrats für den Bereich der Verwaltungsführung.

N. 4 Die Norm steht in engem Zusammenhang mit:

• → Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV (Gesetzgebungskompetenz für die Organisation der Bundesbehörden)
• → Art. 187 Abs. 1 Bst. a BV (Oberaufsicht der Bundesversammlung)
• → Art. 146 BV (Staatshaftung)
• → Art. 5 BV (Gesetzmässigkeit staatlichen Handelns)

N. 5 Das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG, SR 172.010) konkretisiert die Verfassungsnorm auf Gesetzesstufe und regelt die Details der Verwaltungsorganisation, insbesondere das 4-Kreise-Modell der Bundesverwaltung.

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

#Leitungsfunktion des Bundesrats (Abs. 1)

N. 6 Der Begriff "leitet" umfasst nach herrschender Lehre sowohl die strategische Führung als auch die operative Steuerung der Bundesverwaltung (Sägesser, RVOG-Kommentar, 2019, Art. 8 N. 3; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 15 N. 8). Der Bundesrat ist dabei an die Grundsätze der Zweckmässigkeit und Zielgerichtetheit gebunden.

N. 7 Die "zweckmässige Organisation" verlangt eine effiziente, wirtschaftliche und wirksame Verwaltungsstruktur. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1698) betonen, dass dies dem Bundesrat einen erheblichen Gestaltungsspielraum einräumt, der nur durch ausdrückliche gesetzliche Organisationsvorgaben begrenzt wird.

#Departementssystem (Abs. 2)

N. 8 Das Kollegialprinzip des Bundesrats (Art. 177 Abs. 1 BV) wird durch das Departementssystem ergänzt. Jedes der sieben Departemente untersteht einem Bundesratsmitglied, das für die Geschäftsführung verantwortlich ist (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 178 N. 12).

N. 9 Die Departementszuteilung erfolgt durch den Bundesrat selbst und kann jederzeit geändert werden. Dies unterscheidet das schweizerische System fundamental von Ministerialsystemen mit festen Ressorts (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3456).

#Aufgabenübertragung (Abs. 3)

N. 10 Der Begriff "Verwaltungsaufgaben" ist weit zu verstehen und umfasst alle Tätigkeiten der Verwaltung, einschliesslich hoheitlicher Befugnisse (BGE 137 II 409 E. 7.2). Die Übertragung kann an Organisationen des öffentlichen Rechts (z.B. Anstalten, interkantonale Organisationen) oder des privaten Rechts (z.B. Aktiengesellschaften, Vereine) erfolgen.

N. 11 Der Gesetzesvorbehalt bedeutet, dass jede Aufgabenübertragung einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf. Bei der Übertragung hoheitlicher Befugnisse, insbesondere im Sicherheitsbereich, gelten erhöhte Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage (BGE 148 II 218 E. 3.3).

#4. Rechtsfolgen

N. 12 Aus der Leitungsfunktion des Bundesrats folgt seine umfassende Organisationskompetenz innerhalb der gesetzlichen Schranken. Er kann Verwaltungseinheiten schaffen, aufheben oder umstrukturieren (Art. 8 RVOG).

N. 13 Die Departementszuteilung begründet die Geschäftsführungskompetenz des jeweiligen Departementsvorstehers, nicht aber eine Entscheidkompetenz in Kollegialgeschäften (Art. 177 Abs. 1 BV).

N. 14 Bei der Aufgabenübertragung nach Abs. 3 bleiben Aufsicht und Verantwortung grundsätzlich beim Bund. Die beauftragte Organisation wird funktional in die Bundesverwaltung eingegliedert und untersteht dem Verantwortlichkeitsgesetz (Art. 19 VG), sofern die gesetzliche Grundlage ausreichend ist (BGE 148 II 218 E. 2).

#5. Streitstände

N. 15 Reichweite der Übertragbarkeit: Müller (Die Auslagerung von Bundesaufgaben, 2020, S. 156) vertritt die Auffassung, dass Kernaufgaben der Staatsgewalt (z.B. Polizeigewalt, Strafverfolgung) nicht übertragbar seien. Ein anderer Teil der Lehre hält dagegen eine Übertragung auch hoheitlicher Aufgaben für zulässig, sofern die gesetzliche Grundlage hinreichend bestimmt ist.

N. 16 Implizite Entscheidkompetenzen: Das Bundesgericht hat in BGE 137 II 409 E. 7 entschieden, dass die Übertragung von Aufgaben die zur Erfüllung notwendigen Entscheidkompetenzen implizit einschliessen kann. Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 41 N. 18) kritisiert dies als zu weitgehend und fordert eine explizite gesetzliche Regelung der Entscheidbefugnisse.

N. 17 Demokratische Legitimation: Ehrenzeller/Schindler (St. Galler Kommentar BV, Art. 178 N. 28) betonen die Notwendigkeit einer hinreichenden demokratischen Legitimation bei der Aufgabenübertragung. Sägesser (Ausgewählte Rechtsfragen zur Auslagerung, ZBl 2019, 234) sieht die parlamentarische Oberaufsicht als ausreichende Legitimation an.

#6. Praxishinweise

N. 18 Bei der Prüfung einer Aufgabenübertragung ist zunächst die Zugehörigkeit der beauftragten Organisation zur Bundesverwaltung nach dem 4-Kreise-Modell zu klären. Die Abgrenzung erfolgt anhand typologischer Kriterien wie Rechtsform, Aufgabentyp und Steuerungsmöglichkeiten (BVGE 2015/43 E. 6.2–6.4).

N. 19 Die gesetzliche Grundlage muss mindestens regeln: Art und Umfang der übertragenen Aufgaben, Aufsichtsinstrumente, Finanzierung und allfällige hoheitliche Befugnisse. Bei Sicherheitsaufgaben sind zusätzlich die Befugnisse zur Anwendung unmittelbaren Zwangs explizit zu regeln.

N. 20 Für die Haftung gilt: Besteht eine genügende gesetzliche Grundlage, haftet die beauftragte Organisation nach Art. 19 VG. Fehlt diese, bleibt der Bund direktes Haftungssubjekt (BGE 148 II 218 E. 2). Die vertragliche Überwälzung der Haftung auf Private ist nur im Rahmen des VG möglich.

#Übertragung von Verwaltungsaufgaben (Abs. 3)

BGE 137 II 409 E. 7 (3. Oktober 2011)
Das Bundesgericht legt die verfassungsrechtlichen Anforderungen für die Übertragung von Verwaltungsaufgaben gemäss Art. 178 Abs. 3 BV fest.
Grundlegende Präzisierung der Kriterien für die Delegation von Verwaltungsaufgaben an Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung und ihrer Entscheidungsbefugnisse.

«In Art. 178 Abs. 3 BV enthaltene Kriterien für die Übertragung von Verwaltungsaufgaben an Organisationen, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehen sowie Voraussetzungen, nach denen Letztere Verwaltungsverfügungen erlassen können. Die Delegation von tâches publiques à un organisme extérieur à l'administration peut comprendre implicitement le pouvoir décisionnel nécessaire à l'accomplissement desdites tâches, pour autant qu'une loi spéciale ne l'exclue pas. Il y a toutefois lieu de préciser que la délégation de tâches publiques à un organisme extérieur à l'administration n'inclut pas automatiquement le transfert implicite d'une compétence décisionnelle.»

BGE 138 I 196 E. 4 (3. Mai 2012)
Das Bundesgericht stellt hohe Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für die Übertragung staatlicher Aufgaben an private Organisationen.
Bestätigung des Legalitätsprinzips bei der Auslagerung von Staatsaufgaben unter Betonung der Gewaltenteilung.

«Da die vereidigten Übersetzer nicht Teil der Genfer Staatsverwaltung bilden, bedarf die Auslagerung staatlicher Aufgaben an sie der Grundlage in einem formellen Gesetz. Das RTJ/GE kann sich weder auf ein kantonales Gesetz noch direkt auf die Art. 101, 119 oder Art. 125 KV/GE bzw. auf entsprechendes verfassungsrechtliches Gewohnheitsrecht stützen und entbehrt deshalb in Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips der erforderlichen gesetzlichen bzw. verfassungsrechtlichen Grundlage.»

BGE 148 II 218 E. 3.3 (2021)
Das Bundesgericht konkretisiert die besonderen Anforderungen bei der Übertragung sicherheitspolizeilicher Aufgaben an Private.
Verschärfung der Anforderungen an die formellgesetzliche Grundlage bei Sicherheitsaufgaben.

«Eine Betrauung mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes i.S.v. Art. 19 VG steht nach Art. 178 Abs. 3 BV unter dem Gesetzesvorbehalt. Besonders hohe Anforderungen an die formellgesetzliche Grundlage sind dabei im Bereich der Übertragung von sicherheitspolizeilichen Aufgaben zu stellen. Weder das AsylG noch das BWIS enthält eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die vorliegend in Frage stehende Übertragung von sicherheitspolizeilichen Aufgaben an die Securitas AG.»

#Verwaltungsorganisation und Departementssystem (Abs. 1-2)

BGE 148 II 92 E. 5.1 (22. Oktober 2021)
Das Bundesgericht ordnet die Eidgenössische Schiedskommission als Teil der dezentralen Bundesverwaltung ein.
Abgrenzung zwischen zentraler und dezentraler Bundesverwaltung sowie deren Unterstellung unter das BGÖ.

«Die Eidgenössische Schiedskommission für die Verwertung von Urheberrechten und verwandten Schutzrechten (Schiedskommission) gehört als ausserparlamentarische Kommission zur dezentralen Bundesverwaltung und fällt damit in den persönlichen Geltungsbereich des BGÖ. Die Schiedskommission ist eine durch Bundesrecht geschaffene, dem Bundesrat unterstellte ausserparlamentarische Kommission und damit nach der hier vertretenen Auffassung eine Verwaltungseinheit der dezentralen Bundesverwaltung.»

#Haftung und staatliche Verantwortung

BGE 148 II 218 E. 2 (2021)
Das Bundesgericht klärt die Haftungsverhältnisse bei unzureichend delegierten Aufgaben.
Bei fehlender genügender gesetzlicher Grundlage verbleibt die direkte Haftung beim Bund.

«Der Bund haftet für Schäden, die seine Organe in Ausübung amtlicher Tätigkeiten widerrechtlich verursachen (Art. 146 BV). Das Verantwortlichkeitsgesetz konkretisiert diesen verfassungsrechtlichen Grundsatz. Es ist auch auf alle anderen Personen anwendbar, insoweit sie unmittelbar mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes betraut sind. Bei dieser Sachlage verbleibt der Bund direktes Haftungssubjekt für potentielle Haftungsansprüche.»

#Bundesgerichtsbarkeit und Zuständigkeitsabgrenzung

Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 2.3
Das Bundesgericht präzisiert die Reichweite der organisatorischen Kompetenzen des Bundesrats im Verhältnis zu den Departementen.
Konkretisierung der Leitungsaufgaben des Bundesrats gegenüber der Bundesverwaltung.

Urteil 2C_39/2018 vom 18. Juni 2019 E. 4.2
Das Bundesgericht behandelt Fragen zur dezentralen Bundesverwaltung und ihrer Kontrolle.
Abgrenzung zwischen zentraler und dezentraler Verwaltung im Rahmen des RVOG.