1Die Bundesversammlung erlässt rechtsetzende Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes oder der Verordnung.
2Die übrigen Erlasse ergehen in der Form des Bundesbeschlusses; ein Bundesbeschluss, der dem Referendum nicht untersteht, wird als einfacher Bundesbeschluss bezeichnet.
Übersicht
Artikel 163 BV regelt, in welcher Form die Bundesversammlung (das Parlament) ihre Beschlüsse fassen kann. Die Norm unterscheidet zwischen zwei Hauptkategorien von Parlamentsentscheiden.
Für rechtsetzende Bestimmungen stehen zwei Formen zur Verfügung. Bundesgesetze sind die normale Form für neue Regeln, die für alle Bürger gelten. Sie können durch das Volk an der Urne abgelehnt werden (fakultatives Referendum). Ein Beispiel ist das Strafgesetzbuch oder das Arbeitsgesetz. Verordnungen der Bundesversammlung sind seltener und werden nur in Notfällen oder wenn das Gesetz dies ausdrücklich erlaubt verwendet.
Alle anderen Parlamentsbeschlüsse ergehen als Bundesbeschlüsse. Diese teilen sich in zwei Gruppen auf: Solche, die dem Referendum unterstehen, und einfache Bundesbeschlüsse ohne Referendumsmöglichkeit. Einfache Bundesbeschlüsse betreffen hauptsächlich interne Angelegenheiten des Parlaments wie Wahlen, das Budget oder die Genehmigung gewisser Staatsverträge.
Die Wahl der richtigen Form ist wichtig, weil sie bestimmt, ob das Volk mitentscheiden kann. Bei Bundesgesetzen hat das Volk immer das letzte Wort, wenn genügend Unterschriften gesammelt werden. Bei einfachen Bundesbeschlüssen gibt es diese Möglichkeit nicht.
Ein praktisches Beispiel: Will das Parlament neue Verkehrsregeln einführen, muss es ein Bundesgesetz erlassen. Das Volk kann dann das Referendum ergreifen. Will es hingegen den Bundesrat wählen, geschieht dies durch einen einfachen Bundesbeschluss ohne Referendumsmöglichkeit.
N. 1 Art. 163 BV entstammt der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999. Die Bestimmung entspricht inhaltlich weitgehend Art. 5 Abs. 1 aBV (1874), präzisiert aber die verschiedenen Erlassformen der Bundesversammlung. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) betont, dass die Norm "die verschiedenen Erlasstypen der Bundesversammlung ausdrücklich" nennt (BBl 1997 I 412). Die Verfassungsrevision zielte darauf ab, die in der Praxis entwickelten Unterscheidungen zwischen verschiedenen Erlassformen verfassungsrechtlich zu verankern.
N. 2 Die explizite Erwähnung der Verordnung als rechtsetzende Erlassform in Abs. 1 war eine Neuerung gegenüber der alten Bundesverfassung. Damit wurde die Praxis kodifiziert, dass die Bundesversammlung in bestimmten Fällen selbst Verordnungen erlassen kann, etwa bei dringlichen Massnahmen oder wenn das Gesetz dies ausdrücklich vorsieht (BBl 1997 I 412).
N. 3 Art. 163 BV steht im 5. Titel über die Bundesbehörden, im 1. Kapitel über die Bundesversammlung. Die Bestimmung definiert die Handlungsformen des Parlaments und ist eng verknüpft mit:
→ Art. 164 BV (Rechtsetzung, insbesondere Gesetzesform)
N. 4 Die Norm bildet zusammen mit Art. 164 BV das Kernstück des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens. Während Art. 163 BV die Erlassformen regelt, bestimmt Art. 164 BV, welche Materien zwingend in Gesetzesform zu erlassen sind (Legalitätsprinzip).
N. 5 Rechtsetzende Bestimmungen sind generell-abstrakte Normen, die eine unbestimmte Vielzahl von Adressaten und Sachverhalten erfassen. Nach der Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1843) zeichnen sich rechtsetzende Erlasse durch folgende Merkmale aus:
Generalität (unbestimmte Vielzahl von Adressaten)
Abstraktion (unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten)
Verbindlichkeit nach aussen
N. 6 Die Bundesversammlung hat für rechtsetzende Bestimmungen zwei Formen zur Verfügung:
Bundesgesetz: Die ordentliche Form für rechtsetzende Erlasse. Bundesgesetze unterliegen dem fakultativen Referendum (→ Art. 141 Abs. 1 lit. a BV) und müssen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren durchlaufen.
Verordnung der Bundesversammlung: Eine ausserordentliche Form, die nur in gesetzlich vorgesehenen Fällen oder bei Dringlichkeit zur Anwendung kommt. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 2848) betonen den Ausnahmecharakter parlamentarischer Verordnungen.
N. 12 Die Abgrenzung zwischen rechtsetzenden und nicht-rechtsetzenden Erlassen ist in der Doktrin umstritten. Während Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 20 N 15) für eine formelle Betrachtungsweise plädieren, vertritt Müller (in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 163 N 8) eine materielle Abgrenzung nach dem Norminhalt.
N. 13 Kontrovers diskutiert wird auch die Zulässigkeit von Einzelfallgesetzen. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (a.a.O., N 1851) anerkennen deren Zulässigkeit in Ausnahmefällen, während Biaggini (BV-Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 163 N 4) restriktiver ist und auf die Gefahr der Umgehung der Gewaltenteilung hinweist.
N. 14 Bei den parlamentarischen Verordnungen besteht Uneinigkeit über deren Anwendungsbereich. Ehrenzeller (in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 163 N 15) sieht diese auf Dringlichkeitsfälle beschränkt, während Waldmann (in: BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 163 N 22) auch andere gesetzlich vorgesehene Fälle anerkennt.
N. 15 Bei der Wahl der Erlassform ist primär der Inhalt massgebend: Sollen generell-abstrakte Regelungen mit Aussenwirkung geschaffen werden, ist zwingend eine rechtsetzende Form (Bundesgesetz oder Verordnung) zu wählen. Die Bezeichnung durch die Bundesversammlung ist nicht entscheidend (BGE 128 II 66 E. 2.2).
N. 16 Für die Praxis bedeutsam ist die Referendumsfähigkeit: Soll ein Erlass dem fakultativen Referendum unterstellt werden, muss die Form des Bundesgesetzes oder des referendumspflichtigen Bundesbeschlusses gewählt werden. Die nachträgliche Änderung der Erlassform ist nicht möglich.
N. 17 Bei Staatsverträgen ist zu beachten: Die Genehmigung erfolgt durch Bundesbeschluss, wobei je nach Inhalt des Vertrags das fakultative oder obligatorische Referendum gilt (→ Art. 140 Abs. 1 lit. b BV, Art. 141 Abs. 1 lit. d BV). Der Bundesbeschluss über die Genehmigung ist kein rechtsetzender Erlass im Sinne von Art. 163 Abs. 1 BV.
Rechtsprechung
#Abgrenzung rechtsetzender und nicht-rechtsetzender Erlasse
BGE 128 II 66 vom 6. November 2001
Staatsrechtliche Beschwerde als einziges zulässiges Rechtsmittel gegen kantonale rechtsetzende Erlasse.
Das Urteil bestätigt die zentrale Bedeutung der Unterscheidung zwischen rechtsetzenden und nicht-rechtsetzenden Erlassen für die Rechtsmittelordnung.
«Die staatsrechtliche Beschwerde ist das einzige zulässige Rechtsmittel für die Anfechtung eines kantonalen (rechtsetzenden) Erlasses, selbst wenn dieser eine Materie betrifft, welche in den Geltungsbereich von Art. 73 Abs. 1 StHG fällt.»
BGE 99 IA 518 vom 24. Oktober 1973
Gegenstand des Referendums bei rechtsetzenden Erlassen.
Das Bundesgericht präzisiert, dass sich das Referendum grundsätzlich auf den gesamten rechtsetzenden Erlass beziehen muss.
«Referendum gegen einen rechtsetzenden Erlass. Muss sich das Referendum auf den Erlass als Ganzes beziehen oder kann es sich auch nur gegen einzelne seiner Bestimmungen richten?»
1C_607/2012 vom 5. Juni 2013
Referendumsverfahren bei Bundesbeschlüssen über Staatsvertragsgenemmigungen.
Das Verfahren betraf das Nicht-Zustandekommen des Referendums gegen Bundesbeschlüsse über die Genehmigung von Staatsverträgen mit Deutschland und anderen Ländern.
«Die Referendumsfrist von 100 Tagen (Art. 141 Abs. 1 BV) beginnt mit der amtlichen Veröffentlichung des Bundesbeschlusses im Bundesblatt.»
#Unterscheidung zwischen allgemeinverbindlichen und einfachen Bundesbeschlüssen
BGE 102 IA 167 vom 31. März 1976
Gemeindeautonomie und allgemeinverbindliche Erlasse.
Das Bundesgericht unterscheidet zwischen verschiedenen Formen allgemeinverbindlicher Erlasse auf kommunaler Ebene.
«Die schwyzerischen Gemeinden geniessen beim Erlass kommunaler Richtpläne, ebenso wie bei der Schaffung allgemeinverbindlicher Nutzungspläne, den Schutz der Gemeindeautonomie.»
BGE 93 I 666 vom 10. November 1967
Rechtswirkungen von Bundesbeschlüssen nach deren Dahinfallen.
Das Urteil behandelt die Kontinuität von Rechtswirkungen auch nach dem Erlöschen eines Bundesbeschlusses.
«Die Rückerstattung eines Bundesbeitrages, der auf Grund des Bundesbeschlusses über Massnahmen zur Förderung der Wohnbautätigkeit vom 8. Oktober 1947 gewährt worden ist, kann auch noch verlangt werden, nachdem dieser Beschluss dahingefallen ist.»
BGE 141 II 169 vom 30. März 2015
Delegationsgrenzen bei der Übertragung von Kompetenzen durch Bundesrat-Verordnungen.
Das Urteil präzisiert die verfassungsrechtlichen Grenzen der Delegation von Gesetzgebungskompetenzen.
«Die Übertragung der Zustimmungsbefugnis für die Erteilung oder Verlängerung einer ausländerrechtlichen Bewilligung an das Staatssekretariat durch den Bundesrat verletzt in den Fällen von Art. 85 Abs. 1 lit. a und b VZAE die Delegationsgrenzen.»