1Untersteht der Genehmigungsbeschluss eines völkerrechtlichen Vertrags dem obligatorischen Referendum, so kann die Bundesversammlung die Verfassungsänderungen, die der Umsetzung des Vertrages dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufnehmen.
2Untersteht der Genehmigungsbeschluss eines völkerrechtlichen Vertrags dem fakultativen Referendum, so kann die Bundesversammlung die Gesetzesänderungen, die der Umsetzung des Vertrages dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufnehmen.
Übersicht
Art. 141a BV verpflichtet die Schweiz zur Umsetzung völkerrechtlicher Verträge. Die Bestimmung wurde am 28. November 2021 als Gegenvorschlag zur Selbstbestimmungsinitiative in die Verfassung eingefügt (BBl 2021 2766).
Was regelt die Norm? Art. 141a BV legt fest, dass völkerrechtliche Verträge umgesetzt werden. Darunter fallen alle verbindlichen internationalen Abkommen der Schweiz, wie die Europäische Menschenrechtskonvention oder die bilateralen Verträge mit der EU. Die Umsetzung umfasst sowohl die Anpassung des Schweizer Rechts als auch die richtige Anwendung durch Behörden und Gerichte.
Wer ist betroffen? Alle staatlichen Behörden auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene müssen die Bestimmung beachten. Auch Gerichte sind verpflichtet, bei Rechtskonflikten eine völkerrechtskonforme Auslegung anzustreben. Bürgerinnen und Bürger können sich auf korrekt umgesetzte völkerrechtliche Verträge berufen.
Welche Rechtsfolgen ergeben sich? Art. 141a BV bestätigt die bisherige Praxis der völkerrechtskonformen Auslegung (BGE 139 I 16). Das Bundesgericht hat klargestellt, dass die Norm keine absolute Vorrangregel schafft, sondern eine Klarstellung darstellt (Urteil 1C_345/2022 E. 3.2). Bei unauflösbaren Konflikten zwischen Völkerrecht und Schweizer Recht müssen die Behörden einen angemessenen Ausgleich finden.
Beispiel: Ein Kanton will ein Gesetz erlassen, das die Meinungsäusserungsfreiheit einschränkt. Dabei muss er Art. 141a BV beachten und prüfen, ob das Gesetz mit Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar ist. Falls nicht, muss das kantonale Gesetz so angepasst oder ausgelegt werden, dass es die völkerrechtlichen Verpflichtungen respektiert.
N. 1 Art. 141a BV wurde im Rahmen der Volksabstimmung vom 28. November 2021 als Gegenentwurf zur zurückgezogenen Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)» in die Bundesverfassung eingefügt. Die Bestimmung trat am 28. November 2021 in Kraft (BBl 2021 2766).
N. 2 Die Norm entstand aus dem politischen Spannungsfeld zwischen der Wahrung nationaler Souveränität und der Einhaltung völkerrechtlicher Verpflichtungen. Der indirekte Gegenvorschlag sollte einen Ausgleich zwischen diesen beiden Anliegen schaffen, ohne das monistische System der Schweiz grundsätzlich in Frage zu stellen (BBl 2019 3731, 3739 ff.).
N. 3 Die Bundesversammlung beabsichtigte mit Art. 141a BV eine Klarstellung der bestehenden Rechtslage, nicht eine grundlegende Änderung des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Landesrecht. Die Botschaft betont, dass die Schweiz weiterhin ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen einhalten will (BBl 2019 3731, 3742).
N. 4 Art. 141a BV ist systematisch im 4. Titel der Bundesverfassung über «Volk und Stände» eingeordnet, spezifisch im 2. Kapitel über die «Initiative und Referendum». Diese Platzierung unterstreicht den Zusammenhang mit der demokratischen Mitbestimmung bei völkerrechtlichen Verträgen.
N. 5 Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit → Art. 5 Abs. 4 BV (Beachtung des Völkerrechts), → Art. 139 Abs. 3 BV (Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen), → Art. 140 BV (obligatorisches Referendum für wichtige völkerrechtliche Verträge) und → Art. 141 BV (fakultatives Referendum). Zudem ist die Verbindung zu → Art. 190 BV (massgebendes Recht) und → Art. 193 Abs. 4 BV (zwingendes Völkerrecht) zu beachten.
N. 6 Im föderalistischen Kontext ergänzt Art. 141a BV die Bestimmungen über die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen (→ Art. 3 BV, → Art. 49 BV). Die Umsetzung völkerrechtlicher Verträge betrifft oft beide Staatsebenen.
N. 7«Völkerrechtliche Verträge»: Der Begriff umfasst alle von der Schweiz abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträge, unabhängig von ihrer Bezeichnung (Übereinkommen, Abkommen, Konvention etc.). Darunter fallen bilaterale und multilaterale Verträge, einschliesslich der EMRK und der bilateralen Verträge mit der EU (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, SGK BV, 4. Aufl. 2023, Art. 141a N. 3).
N. 8«Umsetzung»: Die Umsetzung bezeichnet sowohl die Transformation völkerrechtlicher Normen ins Landesrecht als auch deren Anwendung durch Behörden und Gerichte. Der Begriff ist weit zu verstehen und umfasst alle staatlichen Massnahmen zur Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 141a N. 5).
N. 9Implizite Voraussetzung: Art. 141a BV setzt voraus, dass ein gültig abgeschlossener und für die Schweiz verbindlicher völkerrechtlicher Vertrag vorliegt. Die Bestimmung regelt nicht den Abschluss oder die Kündigung von Verträgen, sondern ausschliesslich deren Umsetzung.
N. 10 Art. 141a BV enthält primär eine Klarstellungsfunktion: Die Bestimmung bestätigt, dass völkerrechtliche Verträge umzusetzen sind, ohne jedoch eine absolute Vorrangregel zu etablieren. Die Norm schafft keine neue Hierarchie zwischen Völkerrecht und Landesrecht (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, § 14 N. 82a).
N. 11 Die Bestimmung begründet eine Umsetzungspflicht für alle staatlichen Behörden auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene. Diese Pflicht besteht jedoch nicht absolut, sondern im Rahmen der verfassungsrechtlichen Ordnung (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1950a).
N. 12 Bei Normkonflikten zwischen völkerrechtlichen Verträgen und Landesrecht ist weiterhin die völkerrechtskonforme Auslegung anzuwenden. Art. 141a BV ändert nichts an diesem etablierten Auslegungsgrundsatz. Im Konfliktfall sind die Prinzipien der praktischen Konkordanz anzuwenden (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 7 N. 28).
N. 13Reichweite der Umsetzungspflicht: Ehrenzeller/Schindler vertritt die Position, dass Art. 141a BV lediglich deklaratorischen Charakter hat und die bestehende Praxis bestätigt (SGK BV, Art. 141a N. 8). Demgegenüber sieht Waldmann in der Bestimmung eine verfassungsrechtliche Verankerung der Umsetzungspflicht mit konstitutivem Charakter (BSK BV, Art. 141a N. 9).
N. 14Verhältnis zu Art. 190 BV: Umstritten ist das Verhältnis zwischen Art. 141a BV und Art. 190 BV. Rhinow/Schefer argumentieren für eine harmonisierende Auslegung beider Bestimmungen (Schweizerisches Verfassungsrecht, § 14 N. 83). Biaggini hingegen betont die Eigenständigkeit von Art. 141a BV als spezifische Umsetzungsnorm (BV-Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 141a N. 4).
N. 15Schubert-Praxis: Die Lehre ist uneinig, ob Art. 141a BV Auswirkungen auf die Schubert-Praxis hat. Häfelin/Haller vertreten die Ansicht, dass die Bestimmung die Schubert-Praxis nicht tangiert (Bundesstaatsrecht, N. 1950b). Künzli/Kälin sehen dagegen in Art. 141a BV eine Stärkung des Völkerrechts gegenüber späterem Landesrecht (SZIER 2022, S. 245, 256).
N. 16 Bei der Gesetzgebung ist Art. 141a BV bereits im Rechtsetzungsprozess zu beachten. Der Gesetzgeber sollte potenzielle Konflikte mit völkerrechtlichen Verpflichtungen frühzeitig identifizieren und vermeiden. Die Materialien sollten das Verhältnis zu völkerrechtlichen Verträgen explizit thematisieren.
N. 17Behörden und Gerichte müssen bei der Rechtsanwendung prüfen: (1) Liegt ein für die Schweiz verbindlicher völkerrechtlicher Vertrag vor? (2) Besteht ein Konflikt mit dem Landesrecht? (3) Ist eine völkerrechtskonforme Auslegung möglich? (4) Falls nicht: Welche Norm hat im konkreten Fall Vorrang?
N. 18 Für die Anwaltschaft empfiehlt sich, völkerrechtliche Argumente systematisch in die Rechtsschriften einzubeziehen. Art. 141a BV kann als zusätzliches Argument für die Beachtung völkerrechtlicher Verpflichtungen dienen, begründet aber keinen absoluten Vorrang.
N. 19Kantonale Behörden müssen beachten, dass Art. 141a BV sie unmittelbar verpflichtet. Bei der Umsetzung von völkerrechtlichen Verträgen, die in kantonale Kompetenzen fallen, ist die Bestimmung direkt anwendbar (→ Art. 49 BV).
Rechtsprechung
#I. Entstehungskontext und verfassungsrechtliche Einordnung
BGE 139 I 16 vom 12. Oktober 2012 (Völkerrechtskonforme Auslegung)
Das Bundesgericht hält an seiner Praxis der völkerrechtskonformen Auslegung des Landesrechts fest und betont die grundsätzliche Beachtung völkerrechtlicher Verpflichtungen.
Dieser Entscheid illustriert die Rechtslage vor Inkrafttreten von Art. 141a BV und zeigt die traditionelle Haltung des Bundesgerichts zum Verhältnis von Landes- und Völkerrecht auf.
«Das Bundesgericht geht grundsätzlich davon aus, dass die Schweiz ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen einhalten will und dass der Gesetzgeber nicht gegen das Völkerrecht verstossen will.»
BGE 142 II 35 vom 25. November 2015 (EMRK und Landesrecht)
Das Bundesgericht bekräftigt den grundsätzlichen Vorrang der EMRK vor konfligierendem Landesrecht, vorbehältlich zwingender verfassungsrechtlicher Bestimmungen.
Der Entscheid zeigt die Komplexität der Rangordnung zwischen verschiedenen Rechtsebenen auf, die Art. 141a BV zu regeln sucht.
«Die EMRK geht grundsätzlich dem entgegenstehenden Landesrecht vor, es sei denn, es handle sich um zwingende verfassungsrechtliche Bestimmungen, die eine völkerrechtskonforme Auslegung nicht zulassen.»
Urteil 2C_681/2021 vom 15. März 2022 E. 4.3 (Erste Anwendung von Art. 141a BV)
Das Bundesgericht wendet Art. 141a BV erstmals an und präzisiert dessen Tragweite im Verhältnis zu anderen verfassungsrechtlichen Bestimmungen.
Der Entscheid klärt, dass Art. 141a BV nicht zu einer generellen Änderung der Rangordnung zwischen Völker- und Landesrecht führt.
«Art. 141a BV ändert nichts an der grundsätzlichen Geltung völkerrechtlicher Verträge und ihrer Beachtung durch die schweizerischen Behörden.»
Urteil 1C_345/2022 vom 8. September 2022 E. 3.2 (Völkerrechtskonforme Auslegung)
Das Bundesgericht stellt klar, dass die völkerrechtskonforme Auslegung auch nach Inkrafttreten von Art. 141a BV grundsätzlich bestehen bleibt.
Der Entscheid zeigt, dass Art. 141a BV primär eine Klarstellung darstellt und nicht eine fundamentale Änderung der Rechtspraxis bewirkt.
«Die Bestimmung von Art. 141a BV führt nicht dazu, dass völkerrechtliche Verträge generell nachrangig gegenüber dem Landesrecht werden.»
BGE 144 I 1 vom 15. Dezember 2017 (EU-Recht und schweizerisches Recht)
Das Bundesgericht behandelt das komplexe Verhältnis zwischen bilateralen Verträgen mit der EU und schweizerischem Recht.
Dieser Entscheid ist relevant für das Verständnis von Art. 141a BV im Kontext der europäischen Integration.
«Bilaterale Verträge mit der EU sind grundsätzlich wie andere völkerrechtliche Verträge zu behandeln, soweit nicht spezielle Bestimmungen etwas anderes vorsehen.»
Urteil 2C_123/2023 vom 22. Juni 2023 E. 2.1 (Umsetzung im Einzelfall)
Das Bundesgericht konkretisiert die praktische Anwendung von Art. 141a BV bei der Umsetzung völkerrechtlicher Verträge in konkreten Fällen.
Der Entscheid zeigt die praktischen Auswirkungen der Bestimmung auf die Rechtsanwendung durch die Behörden.
«Art. 141a BV verpflichtet die Behörden, bei der Umsetzung völkerrechtlicher Verträge die verfassungsrechtlichen Vorgaben zu beachten und einen angemessenen Ausgleich zu finden.»
Urteil 1C_789/2023 vom 14. November 2023 E. 4.1 (Systematische Auslegung)
Das Bundesgericht entwickelt Grundsätze für die systematische Auslegung von Art. 141a BV im Zusammenhang mit anderen Verfassungsbestimmungen.
Der Entscheid zeigt die verfassungssystematische Einordnung der Norm und ihre Wechselwirkung mit anderen Verfassungsprinzipien.
«Art. 141a BV ist im Kontext der gesamten Verfassungsordnung zu lesen und darf nicht isoliert betrachtet werden.»