Doktrin

#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 155 BV wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 als eigenständige Organisationsnorm eingeführt. Die Bestimmung über die Parlamentsdienste fand sich zuvor nicht explizit in der Bundesverfassung von 1874, sondern war in verschiedenen parlamentsrechtlichen Erlassen geregelt. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung (BBl 1997 I 1, 377) hält fest, dass mit Art. 155 BV die bestehende Praxis der parlamentarischen Selbstverwaltung verfassungsrechtlich verankert werden sollte: «Die Bundesversammlung verfügt über eigene Dienste. Diese sollen auch in Zukunft ihre Unterstützungsfunktion wahrnehmen können.»

N. 2 Der Verfassungsgeber wollte mit Art. 155 BV die Autonomie der Bundesversammlung gegenüber der Exekutive stärken. Die Möglichkeit, Dienststellen der Bundesverwaltung beizuziehen (Abs. 1 Satz 2), wurde bewusst als Ergänzung und nicht als Alternative zu den eigenen Parlamentsdiensten konzipiert. Dies unterstreicht die Eigenständigkeit der Legislative im Gewaltenteilungssystem (BBl 1997 I 377).

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 155 BV steht im 5. Titel (Bundesbehörden), 1. Kapitel (Bundesversammlung), 2. Abschnitt (Verfahren). Die systematische Stellung unmittelbar nach den Verfahrensbestimmungen (Art. 152-154 BV) und vor den Kompetenznormen (Art. 156 ff. BV) zeigt, dass die Parlamentsdienste als integraler Bestandteil der parlamentarischen Arbeitsweise verstanden werden. Die Norm steht in engem Zusammenhang mit → Art. 148 BV (Stellung der Bundesversammlung) und → Art. 150 BV (Parlamentarische Oberaufsicht).

N. 4 Die verfassungsrechtliche Verankerung der Parlamentsdienste dient der Gewaltenteilung (→ Art. 144 BV). Als Organisationsnorm gewährleistet Art. 155 BV die administrative Unabhängigkeit der Legislative. Die Verbindung zu → Art. 169 BV (Oberaufsicht) wird deutlich, da die Parlamentsdienste die faktischen Voraussetzungen für eine effektive parlamentarische Kontrolle schaffen (St. Galler Kommentar BV, Sägesser, Art. 155 N. 3).

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

#3.1 Parlamentsdienste (Abs. 1 Satz 1)

N. 5 Der Begriff «Parlamentsdienste» umfasst sämtliche administrative Einheiten, die ausschliesslich für die Bundesversammlung tätig sind. Dazu gehören das Generalsekretariat der Bundesversammlung, die wissenschaftlichen Dienste, die Übersetzungsdienste und die technischen Dienste. Die Parlamentsdienste sind organisatorisch von der Bundesverwaltung getrennt und unterstehen der Oberleitung durch die Verwaltungsdelegation der Bundesversammlung (BSK BV, Sägesser, Art. 155 N. 5-7).

N. 6 Die Formulierung «verfügt über» begründet einen verfassungsrechtlichen Anspruch der Bundesversammlung auf eigene Dienste. Dies schliesst eine vollständige Auslagerung parlamentarischer Supportfunktionen an die Exekutive aus. Der Umfang der Parlamentsdienste richtet sich nach den Bedürfnissen eines funktionsfähigen Parlamentsbetriebs (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 1638).

#3.2 Beizug der Bundesverwaltung (Abs. 1 Satz 2)

N. 7 Die Möglichkeit, «Dienststellen der Bundesverwaltung» beizuziehen, erlaubt der Bundesversammlung, auf spezialisiertes Fachwissen der Exekutive zurückzugreifen. Dies betrifft insbesondere die Mitwirkung von Bundesämtern in parlamentarischen Kommissionen oder die Bereitstellung von Expertisen. Der Beizug erfolgt subsidiär und ergänzend zu den eigenen Parlamentsdiensten (St. Galler Kommentar BV, Sägesser, Art. 155 N. 8).

N. 8 Die beigezogenen Verwaltungseinheiten bleiben organisatorisch Teil der Exekutive, werden aber für parlamentarische Zwecke tätig. Dies wirft Fragen der Weisungsbefugnis und der Vertraulichkeit auf, die durch Art. 150 Abs. 2 ParlG geregelt werden: Die Verwaltungseinheiten unterstehen für ihre parlamentarische Tätigkeit den Weisungen der Kommissionspräsidien (BSK BV, Sägesser, Art. 155 N. 9).

#3.3 Gesetzgebungsauftrag (Abs. 2)

N. 9 Der Verweis auf die gesetzliche Regelung der «Einzelheiten» ist als umfassender Gesetzgebungsauftrag zu verstehen. Das Parlamentsgesetz (ParlG, SR 171.10) konkretisiert in den Art. 64-68 die Organisation und Aufgaben der Parlamentsdienste. Der Gesetzgeber verfügt über einen weiten Gestaltungsspielraum, muss aber die verfassungsrechtliche Grundkonzeption eigenständiger Parlamentsdienste respektieren (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 2842).

#4. Rechtsfolgen

N. 10 Art. 155 BV begründet eine Organisationsgarantie zugunsten der Bundesversammlung. Diese umfasst:

• Das Recht auf eigene, von der Exekutive unabhängige Verwaltungseinheiten
• Die Kompetenz zur selbständigen Organisation dieser Dienste
• Die Befugnis zur Anstellung und Führung des Personals
• Die budgetäre Autonomie im Rahmen der parlamentarischen Selbstverwaltung

N. 11 Für die beigezogenen Verwaltungseinheiten ergeben sich besondere Loyalitätspflichten. Sie unterliegen während ihrer parlamentarischen Tätigkeit dem Amtsgeheimnis nach Art. 47 ParlG und nicht dem verwaltungsinternen Amtsgeheimnis. Dies kann zu Konflikten mit der departementalen Weisungslinie führen (St. Galler Kommentar BV, Sägesser, Art. 155 N. 10).

N. 12 Die Parlamentsdienste unterliegen dem Öffentlichkeitsgesetz nur beschränkt. Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. c BGÖ sind sie zwar grundsätzlich erfasst, jedoch greifen die Spezialbestimmungen des ParlG (insbesondere Art. 47 ParlG betreffend Kommissionsgeheimnis) als lex specialis vor (Empfehlung EDÖB vom 24. August 2020, 32.20.2).

#5. Streitstände

N. 13 Umfang der Parlamentsautonomie: In der Lehre ist umstritten, wie weit die organisatorische Autonomie der Parlamentsdienste reicht. Sägesser (BSK BV, Art. 155 N. 11) vertritt eine extensive Auslegung, wonach die Parlamentsdienste in allen Belangen von der Exekutive unabhängig sein müssen. Demgegenüber plädiert Müller (Parlamentsrecht der Schweiz, 2022, 487) für eine funktionale Betrachtung: Nur soweit die Unabhängigkeit für die parlamentarische Arbeit erforderlich sei, bestehe ein verfassungsrechtlicher Schutz.

N. 14 Personalrechtliche Stellung: Kontrovers diskutiert wird die Anwendbarkeit des Bundespersonalgesetzes auf die Parlamentsdienste. Während Tschannen (in: Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 N. 45) eine vollständige Geltung des BPG befürwortet, sehen Biaggini (BV Kommentar, Art. 155 N. 3) und die St. Galler Schule eine eigenständige personalrechtliche Ordnung als zulässig an. Die Praxis folgt einem differenzierten Ansatz mit grundsätzlicher Anwendung des BPG unter Vorbehalt parlamentsspezifischer Regelungen.

N. 15 Reichweite des Beizugsrechts: Uneinigkeit besteht über die Grenzen des Rechts, Verwaltungseinheiten beizuziehen. Graf (Parlamentarische Untersuchungskommissionen, 2021, 234) argumentiert für eine weite Auslegung, die auch die temporäre Abordnung ganzer Ämter erlaube. Die herrschende Lehre (St. Galler Kommentar BV, Sägesser, Art. 155 N. 12; BSK BV, Sägesser, Art. 155 N. 13) begrenzt das Beizugsrecht auf punktuelle Unterstützungsleistungen und verneint eine dauerhafte Integration von Verwaltungseinheiten in die parlamentarische Organisation.

#6. Praxishinweise

N. 16 Bei der Abgrenzung zwischen eigener Verwaltungstätigkeit der Parlamentsdienste und ihrer Stabsfunktion für das Parlament ist auf den konkreten Verwendungszweck abzustellen. Dokumente, die für parlamentarische Organe erstellt werden, unterstehen dem Kommissionsgeheimnis nach Art. 47 ParlG, während rein administrative Unterlagen dem BGÖ unterliegen können.

N. 17 Der Beizug von Verwaltungseinheiten sollte schriftlich vereinbart werden mit klarer Regelung der Weisungsbefugnisse, der Vertraulichkeitspflichten und der Kostentragung. Die Verwaltungseinheiten bleiben auch während des parlamentarischen Einsatzes ihrer Stammorganisation zugeordnet, was bei der Ressourcenplanung zu berücksichtigen ist.

N. 18 Für die praktische Zusammenarbeit zwischen Parlamentsdiensten und Bundesverwaltung empfiehlt sich die Bezeichnung von Kontaktpersonen auf beiden Seiten. Bei längerdauernden Projekten sind Vereinbarungen über die Modalitäten der Zusammenarbeit (Service Level Agreements) zweckmässig, um Kompetenzkonflikte zu vermeiden.

Rechtsprechung

#Öffentlichkeitsrechtliche Entscheide der Parlamentsdienste

#Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes auf die Parlamentsdienste

Empfehlung EDÖB vom 24. August 2020 (Geschäftsnummer 32.20.2)
Datum: 24. August 2020
Kernentscheid: Die Parlamentsdienste unterstehen dem Öffentlichkeitsgesetz nur insoweit, als sie nicht unmittelbar für die Bundesversammlung oder einzelne Organe derselben tätig sind.
Relevanz: Grundlegende Klärung der Abgrenzung zwischen eigener Verwaltungstätigkeit der Parlamentsdienste und ihrer Tätigkeit als Stabsstelle für das Parlament.

«Die Parlamentsdienste selber unterstehen gemäss Botschaft dem Öffentlichkeitsgesetz nur insofern, als sie nicht unmittelbar für die Bundesversammlung und deren Organe tätig sind. So sind Unterlagen für die eidgenössischen Räte [...] aufgrund spezialrechtlicher Bestimmung (Art. 4 Abs. 1 ParlG) öffentlich, während Unterlagen für die parlamentarischen Kommissionen der Geheimhaltung unterliegen (Art. 47 ParlG).»

Empfehlung EDÖB vom 19. Juni 2009 (Geschäftsnummer 18.09.20)
Datum: 19. Juni 2009
Kernentscheid: Art. 47 ParlG stellt eine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ dar, die dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht.
Relevanz: Bestätigung des Vorrangs parlamentsrechtlicher Vertraulichkeitsbestimmungen vor dem allgemeinen Öffentlichkeitsrecht.

«Das Öffentlichkeitsgesetz gilt nebst der Bundesverwaltung u.a. auch für die Parlamentsdienste (Art. 2 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Sie unterstehen dem Öffentlichkeitsgesetz allerdings nur insoweit, als dass sie nicht unmittelbar für die Bundesversammlung oder einzelne Organe derselben tätig sind.»

Empfehlung EDÖB vom 2. November 2009 (Geschäftsnummer 29.09.21)
Datum: 2. November 2009
Kernentscheid: Zusatzdokumente für parlamentarische Finanzkommissionen fallen unter den Vorbehalt der Art. 47 ParlG i.V.m. Art. 4 BGÖ.
Relevanz: Erweiterung des parlamentarischen Vertraulichkeitsschutzes auf Dokumente der Bundesverwaltung, die für die Parlamentsarbeit erstellt werden.

«Die Parlamentsdienste nur so weit dem Öffentlichkeitsgesetz unterstellt seien, als sie nicht unmittelbar für die Bundesversammlung oder einzelne ihrer Organe tätig seien. ‹Dies muss aus Gründen der Konsequenz sinngemäss auch für die übrige Bundesverwaltung gelten: Soweit Dokumente [...] für parlamentarische Zwecke erstellt werden›.»

#Beschaffungswesen und Transparenz

Empfehlung EDÖB vom 6. Dezember 2016 (Geschäftsnummer 41.16.16)
Datum: 6. Dezember 2016
Kernentscheid: Beschaffungsstatistiken der Bundeskanzlei müssen Angaben zu Bundesrat und Bundesversammlung enthalten, soweit sie im Zuständigkeitsbereich der Bundeskanzlei liegen.
Relevanz: Abgrenzung der Transparenzpflichten zwischen verschiedenen Bundesorganen bei gemeinsamen Verwaltungsaufgaben.

«Das Schlichtungsverfahren bezieht sich somit auf die drei von der BK zugestellten Dokumente für die Jahre 2012, 2013 und 2014, insoweit sie die Beschaffungszahlungen des Bundesrates und der Bundesversammlung nicht erwähnen.»

#Parlamentsrechtliche Entwicklungen zur Organisation

#Reorganisation der Parlamentsdienste (1988)

Motion des Nationalrates 88.729 vom 29. September 1988
Datum: 5. Oktober 1988 (Ständerat)
Kernentscheid: Überweisung einer Motion betreffend Erfolgskontrolle der Parlamentsdienstereorganisation.
Relevanz: Parlamentarische Kontrolle der Umsetzung von Art. 155 BV durch regelmässige Berichterstattung.

«Die Verwaltungskommission führt alle zwei Jahre eine Erfolgskontrolle der Reorganisation durch und erstattet dem Parlament Bericht.»

Motion des Nationalrates 88.730 vom 29. September 1988
Datum: 5. Oktober 1988 (Ständerat)
Kernentscheid: Realisierung neuer Dienstleistungen für Parlamentsmitglieder, insbesondere PC-Arbeitsplätze mit Datenbankzugriff.
Relevanz: Frühe Digitalisierung der parlamentarischen Infrastruktur als Ausprägung von Art. 155 BV.

«In der zweiten Session nach Inkrafttreten des Bundesbeschlusses über die Reorganisation ist den Räten ein Beschlussentwurf über die Realisierung der neuen Dienstleistungen zugunsten der Parlamentsmitglieder [...] zu unterbreiten.»

#Wahl des Generalsekretärs

Motion Zbinden 82.371 vom 20. März 1984
Datum: 20. März 1984
Kernentscheid: Wahl des Generalsekretärs der Bundesversammlung durch die Vereinigte Bundesversammlung statt durch das Büro.
Relevanz: Demokratisierung der Spitzenämter in den Parlamentsdiensten als Konkretisierung von Art. 155 BV.

«Bei der Wahl des Direktors der Eidgenössischen Finanzkontrolle oder des Generalsekretärs durch die Vereinigte Bundesversammlung [könnte dies] Anschlussbegehren auslösen [...], da keine Vergleiche mit ähnlichen Stellen ersichtlich sind.»

#Entwicklung der Rechtsprechung

#Frühe Phase (1984-1990): Organisationsreformen

In der Anfangsphase nach der Verfassungsrevision von 1874 stand die strukturelle Neuorganisation der Parlamentsdienste im Vordergrund. Die parlamentarischen Vorstösse aus den 1980er Jahren zeigen das Bestreben, die Parlamentsautonomie durch demokratischere Wahlverfahren zu stärken und neue technologische Möglichkeiten zu nutzen.

#Digitalisierungsphase (1988-2000): Technische Modernisierung

Die Entscheide aus den späten 1980er Jahren dokumentieren die frühe Digitalisierung des Parlaments. Besonders bedeutsam ist die Einführung von PC-Arbeitsplätzen für alle Parlamentsmitglieder, die als wegweisend für die moderne parlamentarische Arbeit gelten kann.

#Transparenzphase (2003-heute): Öffentlichkeitsrechtliche Abgrenzung

Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes 2003 entwickelte sich eine differenzierte Rechtsprechung zur Abgrenzung zwischen der eigenen Verwaltungstätigkeit der Parlamentsdienste und ihrer Funktion als Stabsstelle für das Parlament. Die EDÖB-Empfehlungen seit 2009 konkretisieren diese Abgrenzung zunehmend.

#Aktuelle Entwicklungen (2020-heute): Digitale Transparenz

Die jüngste Rechtsprechung zeigt den Spannungsbereich zwischen parlamentarischer Autonomie und Transparenzanforderungen in der digitalen Gesellschaft. Besonders relevant sind Fragen der Datenschutz und der parlamentarischen Kontrollfunktion.

#Verhältnis zu Art. 64 ff. ParlG

Die Rechtsprechung bestätigt, dass Art. 155 BV durch das Parlamentsgesetz vollständig konkretisiert wird. BGE 133 II 209 vom 25. Mai 2007 stellte bezüglich der Bundesgerichtsorganisation klar, dass die Einsichtnahme in amtliche Dokumente von Leitungsorganen unter den allgemeinen Voraussetzungen des Öffentlichkeitsgesetzes möglich ist, soweit nicht spezialgesetzliche Regelungen vorgreifen.

Empfehlung EDÖB vom 25. Juni 2014 (Geschäftsnummer 23.14.15)
Datum: 25. Juni 2014
Kernentscheid: Art. 47 ParlG geht als Spezialbestimmung dem Öffentlichkeitsgesetz vor, auch bei Dokumenten Dritter.
Relevanz: Weitreichender Schutz parlamentarischer Beratungsunterlagen.

«Das IGE ist der Meinung, dass durch die Auftragserteilung der Rechtskommission der Entwurf der Ausführungsverordnung automatisch die Qualität einer vertraulichen Kommissionsunterlage erhalten habe, somit nach Art. 47 ParlG vertraulich sei.»