Dottrina

#1. Storia della genesi

N. 1 L'art. 155 Cost. fu introdotto nel quadro della revisione totale della Costituzione federale del 1999 come norma organizzativa autonoma. La disposizione sui servizi parlamentari non si trovava in precedenza esplicitamente nella Costituzione federale del 1874, ma era disciplinata in vari atti di diritto parlamentare. Il messaggio su una nuova Costituzione federale (FF 1997 I 1, 405) rileva che con l'art. 155 Cost. si voleva ancorare a livello costituzionale la prassi esistente dell'autoamministrazione parlamentare: «L'Assemblea federale dispone di servizi propri. Questi dovranno anche in futuro poter svolgere la loro funzione di sostegno.»

N. 2 Con l'art. 155 Cost. il Costituente voleva rafforzare l'autonomia dell'Assemblea federale nei confronti dell'esecutivo. La possibilità di ricorrere a uffici dell'Amministrazione federale (cpv. 1 frase 2) fu concepita consapevolmente come complemento e non come alternativa ai servizi parlamentari propri. Ciò sottolinea l'autonomia del legislativo nel sistema di separazione dei poteri (FF 1997 I 405).

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 155 Cost. si trova nel titolo 5 (Autorità federali), capitolo 1 (Assemblea federale), sezione 2 (Procedura). La collocazione sistematica immediatamente dopo le disposizioni procedurali (art. 152-154 Cost.) e prima delle norme di competenza (art. 156 segg. Cost.) mostra che i servizi parlamentari sono intesi come parte integrante del lavoro parlamentare. La norma è strettamente collegata all'→ art. 148 Cost. (Posizione dell'Assemblea federale) e all'→ art. 150 Cost. (Alta vigilanza parlamentare).

N. 4 L'ancoraggio costituzionale dei servizi parlamentari serve alla separazione dei poteri (→ art. 144 Cost.). Come norma organizzativa, l'art. 155 Cost. garantisce l'indipendenza amministrativa del legislativo. Il collegamento con l'→ art. 169 Cost. (Alta vigilanza) diventa evidente, poiché i servizi parlamentari creano i presupposti fattivi per un controllo parlamentare efficace (Commentario di San Gallo Cost., Sägesser, art. 155 n. 3).

#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma

#3.1 Servizi parlamentari (cpv. 1 frase 1)

N. 5 Il concetto di «servizi parlamentari» comprende tutte le unità amministrative che operano esclusivamente per l'Assemblea federale. Vi appartengono il Segretariato generale dell'Assemblea federale, i servizi scientifici, i servizi di traduzione e i servizi tecnici. I servizi parlamentari sono organizzativamente separati dall'Amministrazione federale e sottostanno alla direzione della Delegazione amministrativa dell'Assemblea federale (BSK Cost., Sägesser, art. 155 n. 5-7).

N. 6 La formulazione «dispone di» fonda un diritto costituzionale dell'Assemblea federale ai servizi propri. Ciò esclude un'esternalizzazione completa delle funzioni di supporto parlamentari all'esecutivo. L'entità dei servizi parlamentari si orienta secondo i bisogni di un funzionamento parlamentare efficace (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto dello Stato federale, n. 1638).

#3.2 Ricorso all'Amministrazione federale (cpv. 1 frase 2)

N. 7 La possibilità di ricorrere a «uffici dell'Amministrazione federale» consente all'Assemblea federale di far capo al know-how specializzato dell'esecutivo. Ciò riguarda in particolare la collaborazione di uffici federali nelle commissioni parlamentari o la messa a disposizione di perizie. Il ricorso avviene in via sussidiaria e complementare ai servizi parlamentari propri (Commentario di San Gallo Cost., Sägesser, art. 155 n. 8).

N. 8 Le unità amministrative cui si fa ricorso rimangono organizzativamente parte dell'esecutivo, ma operano per fini parlamentari. Ciò solleva questioni di competenza direttiva e di riservatezza, che sono disciplinate dall'art. 150 cpv. 2 LParl: le unità amministrative sottostanno per la loro attività parlamentare alle direttive delle presidenze delle commissioni (BSK Cost., Sägesser, art. 155 n. 9).

#3.3 Mandato legislativo (cpv. 2)

N. 9 Il rinvio alla disciplina legale dei «particolari» è da intendersi come mandato legislativo comprensivo. La Legge sul Parlamento (LParl, RS 171.10) concretizza negli art. 64-68 l'organizzazione e i compiti dei servizi parlamentari. Il legislatore dispone di un ampio margine di configurazione, ma deve rispettare la concezione costituzionale fondamentale di servizi parlamentari autonomi (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale, n. 2842).

#4. Conseguenze giuridiche

N. 10 L'art. 155 Cost. fonda una garanzia organizzativa a favore dell'Assemblea federale. Questa comprende:

• Il diritto a unità amministrative proprie, indipendenti dall'esecutivo
• La competenza di organizzare autonomamente questi servizi
• La facoltà di assumere e dirigere il personale
• L'autonomia di bilancio nel quadro dell'autoamministrazione parlamentare

N. 11 Per le unità amministrative cui si fa ricorso derivano speciali doveri di lealtà. Esse sottostanno durante la loro attività parlamentare al segreto d'ufficio secondo l'art. 47 LParl e non al segreto d'ufficio interno dell'amministrazione. Ciò può portare a conflitti con la linea direttiva dipartimentale (Commentario di San Gallo Cost., Sägesser, art. 155 n. 10).

N. 12 I servizi parlamentari sottostanno alla Legge sulla trasparenza solo limitatamente. Secondo l'art. 2 cpv. 1 lett. c LTras essi sono sì in linea di principio compresi, tuttavia le disposizioni speciali della LParl (in particolare l'art. 47 LParl concernente il segreto della commissione) prevalgono come lex specialis (Raccomandazione IFPDT del 24 agosto 2020, 32.20.2).

#5. Questioni controverse

N. 13 Portata dell'autonomia parlamentare: Nella dottrina è controverso fino a che punto si estenda l'autonomia organizzativa dei servizi parlamentari. Sägesser (BSK Cost., art. 155 n. 11) sostiene un'interpretazione estensiva, secondo cui i servizi parlamentari devono essere indipendenti dall'esecutivo in tutti gli aspetti. Al contrario, Müller (Diritto parlamentare della Svizzera, 2022, 487) propende per una considerazione funzionale: solo nella misura in cui l'indipendenza sia necessaria per il lavoro parlamentare sussiste una protezione costituzionale.

N. 14 Posizione di diritto del personale: È discussa in modo controverso l'applicabilità della Legge sul personale federale ai servizi parlamentari. Mentre Tschannen (in: Tschannen/Zimmerli/Müller, Diritto amministrativo generale, § 23 n. 45) sostiene un'applicazione completa della LPers, Biaggini (Commentario Cost., art. 155 n. 3) e la scuola di San Gallo vedono come ammissibile un ordinamento autonomo di diritto del personale. La prassi segue un approccio differenziato con applicazione in linea di principio della LPers con riserva di disciplinamenti specifici del parlamento.

N. 15 Portata del diritto di ricorso: Sussiste disaccordo sui limiti del diritto di ricorrere a unità amministrative. Graf (Commissioni d'inchiesta parlamentari, 2021, 234) argomenta per un'interpretazione ampia, che consentirebbe anche il distaccamento temporaneo di interi uffici. La dottrina dominante (Commentario di San Gallo Cost., Sägesser, art. 155 n. 12; BSK Cost., Sägesser, art. 155 n. 13) limita il diritto di ricorso a prestazioni di supporto puntuali e nega un'integrazione duratura di unità amministrative nell'organizzazione parlamentare.

#6. Indicazioni pratiche

N. 16 Nella delimitazione tra attività amministrativa propria dei servizi parlamentari e la loro funzione di stato maggiore per il parlamento occorre far capo al concreto scopo d'uso. Documenti che vengono elaborati per organi parlamentari sottostanno al segreto della commissione secondo l'art. 47 LParl, mentre documenti puramente amministrativi possono sottostare alla LTras.

N. 17 Il ricorso a unità amministrative dovrebbe essere concordato per scritto con chiara disciplina delle competenze direttive, dei doveri di riservatezza e dell'assunzione dei costi. Le unità amministrative rimangono anche durante l'impiego parlamentare assegnate alla loro organizzazione di origine, il che è da considerare nella pianificazione delle risorse.

N. 18 Per la collaborazione pratica tra servizi parlamentari e Amministrazione federale si raccomanda la designazione di persone di contatto da entrambe le parti. Per progetti di lunga durata sono opportuni accordi sulle modalità di collaborazione (Service Level Agreements) per evitare conflitti di competenza.

Giurisprudenza

#Decisioni di diritto pubblico dei Servizi del Parlamento

#Applicabilità della Legge sulla trasparenza ai Servizi del Parlamento

Raccomandazione IFPDT del 24 agosto 2020 (numero di pratica 32.20.2)
Data: 24 agosto 2020
Decisione principale: I Servizi del Parlamento sottostanno alla Legge sulla trasparenza solo nella misura in cui non operano direttamente per l'Assemblea federale o singoli organi della stessa.
Rilevanza: Chiarimento fondamentale della delimitazione tra l'attività amministrativa propria dei Servizi del Parlamento e la loro attività come servizio di stato maggiore per il Parlamento.

«I Servizi del Parlamento stessi sottostanno, secondo il messaggio, alla Legge sulla trasparenza soltanto nella misura in cui non operano direttamente per l'Assemblea federale e i suoi organi. Così i documenti per i Consigli federali [...] sono pubblici in base a una disposizione di diritto speciale (art. 4 cpv. 1 LParl), mentre i documenti per le commissioni parlamentari sottostanno al segreto (art. 47 LParl).»

Raccomandazione IFPDT del 19 giugno 2009 (numero di pratica 18.09.20)
Data: 19 giugno 2009
Decisione principale: L'art. 47 LParl costituisce una disposizione speciale nel senso dell'art. 4 LTras che prevale sulla Legge sulla trasparenza.
Rilevanza: Conferma della prevalenza delle disposizioni di riservatezza del diritto parlamentare sul diritto generale della trasparenza.

«La Legge sulla trasparenza vale oltre che per l'Amministrazione federale tra l'altro anche per i Servizi del Parlamento (art. 2 cpv. 1 lett. c LTras). Essi sottostanno tuttavia alla Legge sulla trasparenza solo nella misura in cui non operano direttamente per l'Assemblea federale o singoli organi della stessa.»

Raccomandazione IFPDT del 2 novembre 2009 (numero di pratica 29.09.21)
Data: 2 novembre 2009
Decisione principale: I documenti aggiuntivi per le commissioni parlamentari delle finanze rientrano nella riserva dell'art. 47 LParl in combinato con l'art. 4 LTras.
Rilevanza: Estensione della protezione parlamentare della riservatezza ai documenti dell'Amministrazione federale redatti per il lavoro parlamentare.

«I Servizi del Parlamento sono sottoposti alla Legge sulla trasparenza solo nella misura in cui non operino direttamente per l'Assemblea federale o singoli suoi organi. ‹Questo deve valere per ragioni di coerenza anche analogamente per il resto dell'Amministrazione federale: nella misura in cui i documenti [...] vengono redatti per scopi parlamentari›.»

#Settore degli acquisti e trasparenza

Raccomandazione IFPDT del 6 dicembre 2016 (numero di pratica 41.16.16)
Data: 6 dicembre 2016
Decisione principale: Le statistiche degli acquisti della Cancelleria federale devono contenere indicazioni sul Consiglio federale e sull'Assemblea federale, nella misura in cui rientrino nell'ambito di competenza della Cancelleria federale.
Rilevanza: Delimitazione degli obblighi di trasparenza tra diversi organi federali per compiti amministrativi comuni.

«La procedura di conciliazione si riferisce dunque ai tre documenti consegnati dalla CaF per gli anni 2012, 2013 e 2014, nella misura in cui non menzionano i pagamenti per gli acquisti del Consiglio federale e dell'Assemblea federale.»

#Sviluppi del diritto parlamentare sull'organizzazione

#Riorganizzazione dei Servizi del Parlamento (1988)

Mozione del Consiglio nazionale 88.729 del 29 settembre 1988
Data: 5 ottobre 1988 (Consiglio degli Stati)
Decisione principale: Trasmissione di una mozione concernente il controllo del successo della riorganizzazione dei Servizi del Parlamento.
Rilevanza: Controllo parlamentare dell'attuazione dell'art. 155 Cost. attraverso rapporti regolari.

«La Commissione amministrativa effettua ogni due anni un controllo del successo della riorganizzazione e presenta rapporto al Parlamento.»

Mozione del Consiglio nazionale 88.730 del 29 settembre 1988
Data: 5 ottobre 1988 (Consiglio degli Stati)
Decisione principale: Realizzazione di nuove prestazioni di servizio per i membri del Parlamento, in particolare postazioni di lavoro PC con accesso alle banche dati.
Rilevanza: Prima digitalizzazione dell'infrastruttura parlamentare come espressione dell'art. 155 Cost.

«Nella seconda sessione dopo l'entrata in vigore del decreto federale sulla riorganizzazione deve essere sottoposto ai Consigli un progetto di decreto sulla realizzazione delle nuove prestazioni di servizio a favore dei membri del Parlamento [...].»

#Elezione del Segretario generale

Mozione Zbinden 82.371 del 20 marzo 1984
Data: 20 marzo 1984
Decisione principale: Elezione del Segretario generale dell'Assemblea federale da parte dell'Assemblea federale plenaria anziché dall'Ufficio.
Rilevanza: Democratizzazione delle cariche dirigenziali nei Servizi del Parlamento come concretizzazione dell'art. 155 Cost.

«Nell'elezione del Direttore del Controllo federale delle finanze o del Segretario generale da parte dell'Assemblea federale plenaria [questo potrebbe] scatenare richieste successive [...], poiché non sono evidenti confronti con cariche simili.»

#Sviluppo della giurisprudenza

#Prima fase (1984-1990): Riforme organizzative

Nella fase iniziale dopo la revisione costituzionale del 1874, la riorganizzazione strutturale dei Servizi del Parlamento era in primo piano. Le iniziative parlamentari degli anni '80 mostrano lo sforzo di rafforzare l'autonomia parlamentare attraverso procedure elettorali più democratiche e di utilizzare nuove possibilità tecnologiche.

#Fase di digitalizzazione (1988-2000): Modernizzazione tecnica

Le decisioni della fine degli anni '80 documentano la prima digitalizzazione del Parlamento. Particolarmente significativa è l'introduzione di postazioni di lavoro PC per tutti i membri del Parlamento, che può essere considerata pionieristica per il lavoro parlamentare moderno.

#Fase di trasparenza (2003-oggi): Delimitazione di diritto pubblico

Con l'entrata in vigore della Legge sulla trasparenza nel 2003 si è sviluppata una giurisprudenza differenziata sulla delimitazione tra l'attività amministrativa propria dei Servizi del Parlamento e la loro funzione come servizio di stato maggiore per il Parlamento. Le raccomandazioni IFPDT dal 2009 concretizzano sempre più questa delimitazione.

#Sviluppi attuali (2020-oggi): Trasparenza digitale

La giurisprudenza più recente mostra l'area di tensione tra autonomia parlamentare ed esigenze di trasparenza nella società digitale. Particolarmente rilevanti sono le questioni della protezione dei dati e della funzione di controllo parlamentare.

#Rapporto con l'art. 64 segg. LParl

La giurisprudenza conferma che l'art. 155 Cost. è completamente concretizzato dalla Legge sul Parlamento. La DTF 133 II 209 del 25 maggio 2007 ha chiarito riguardo all'organizzazione del Tribunale federale che la consultazione di documenti ufficiali degli organi direttivi è possibile secondo i presupposti generali della Legge sulla trasparenza, nella misura in cui non prevalgano regolamentazioni di diritto speciale.

Raccomandazione IFPDT del 25 giugno 2014 (numero di pratica 23.14.15)
Data: 25 giugno 2014
Decisione principale: L'art. 47 LParl prevale come disposizione speciale sulla Legge sulla trasparenza, anche per documenti di terzi.
Rilevanza: Protezione estesa dei documenti di consultazione parlamentari.

«L'IPI è dell'opinione che attraverso l'incarico della Commissione degli affari giuridici il progetto del regolamento d'esecuzione abbia automaticamente ottenuto la qualità di documento riservato di commissione, pertanto sia riservato secondo l'art. 47 LParl.»