L’Assemblée fédérale dispose des Services du parlement. Elle peut faire appel aux services de l’administration fédérale. La loi règle les modalités.
Aperçu
L'art. 155 Cst. règle l'organisation de l'Assemblée fédérale avec ses propres services. Cette disposition garantit que le parlement peut travailler indépendamment du gouvernement.
L'Assemblée fédérale a le droit d'avoir ses propres services parlementaires. Ce sont des unités administratives spécialisées qui travaillent uniquement pour le parlement. Cela comprend le secrétariat général, les services scientifiques, les traducteurs et le personnel technique. Ces collaborateurs relèvent directement du parlement et non de l'administration fédérale.
En plus, le parlement peut aussi demander l'aide des offices de l'administration fédérale. Par exemple, une commission peut inviter des experts d'un office fédéral à une audition. Ces fonctionnaires restent cependant employés dans leur poste normal et n'aident que temporairement.
La loi sur le parlement (Loi sur l'Assemblée fédérale) règle les détails. Elle détermine comment les services parlementaires sont organisés et quelles tâches ils ont.
Cette réglementation est importante pour la séparation des pouvoirs (séparation du pouvoir étatique). Le parlement doit pouvoir décider indépendamment du gouvernement. Sans ses propres services, il dépendrait du gouvernement et ne pourrait pas le contrôler correctement.
Un exemple pratique : lorsqu'une commission du Conseil national délibère sur une loi compliquée, les services scientifiques aident à l'analyse juridique. Ils établissent des rapports neutres et expliquent les points difficiles. Ainsi, les membres du parlement peuvent prendre des décisions fondées, sans dépendre uniquement des informations du gouvernement.
Les services parlementaires sont soumis à des règles particulières de confidentialité. Les documents pour les commissions ne sont pas accessibles au public, afin de permettre des discussions libres.
Doctrine
#1. Historique
N. 1 L'art. 155 Cst. a été introduit comme norme d'organisation autonome dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. La disposition relative aux services du Parlement ne figurait pas explicitement dans la Constitution fédérale de 1874, mais était réglée dans diverses ordonnances de droit parlementaire. Le Message relatif à une nouvelle constitution fédérale (FF 1997 I 1, 377) précise qu'avec l'art. 155 Cst., il s'agissait d'ancrer constitutionnellement la pratique existante de l'autoadministration parlementaire : « L'Assemblée fédérale dispose de ses propres services. Ceux-ci doivent pouvoir continuer à remplir leur fonction de soutien à l'avenir. »
N. 2 Avec l'art. 155 Cst., le constituant voulait renforcer l'autonomie de l'Assemblée fédérale face au pouvoir exécutif. La possibilité de faire appel aux services de l'administration fédérale (al. 1 phrase 2) a été délibérément conçue comme un complément et non comme une alternative aux propres services du Parlement. Cela souligne l'indépendance du pouvoir législatif dans le système de séparation des pouvoirs (FF 1997 I 377).
#2. Classement systématique
N. 3 L'art. 155 Cst. se trouve dans le 5e titre (Autorités fédérales), 1er chapitre (Assemblée fédérale), 2e section (Procédure). Sa position systématique immédiatement après les dispositions de procédure (art. 152-154 Cst.) et avant les normes de compétence (art. 156 ss Cst.) montre que les services du Parlement sont conçus comme partie intégrante du fonctionnement parlementaire. La norme est étroitement liée à → l'art. 148 Cst. (Position de l'Assemblée fédérale) et → à l'art. 150 Cst. (Haute surveillance parlementaire).
N. 4 L'ancrage constitutionnel des services du Parlement sert la séparation des pouvoirs (→ art. 144 Cst.). En tant que norme d'organisation, l'art. 155 Cst. garantit l'indépendance administrative du pouvoir législatif. Le lien avec → l'art. 169 Cst. (Haute surveillance) devient évident, car les services du Parlement créent les conditions factuelles d'un contrôle parlementaire effectif (Commentaire saint-gallois Cst., Sägesser, art. 155 n. 3).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
#3.1 Services du Parlement (al. 1 phrase 1)
N. 5 Le terme « services du Parlement » englobe toutes les unités administratives qui travaillent exclusivement pour l'Assemblée fédérale. Cela comprend le Secrétariat général de l'Assemblée fédérale, les services scientifiques, les services de traduction et les services techniques. Les services du Parlement sont organisationnellement séparés de l'administration fédérale et sont placés sous la direction de la Délégation administrative de l'Assemblée fédérale (BSK Cst., Sägesser, art. 155 n. 5-7).
N. 6 La formulation « dispose de » fonde un droit constitutionnel de l'Assemblée fédérale à avoir ses propres services. Cela exclut une externalisation complète des fonctions de soutien parlementaire vers l'exécutif. L'étendue des services du Parlement se détermine selon les besoins d'un fonctionnement parlementaire opérationnel (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Droit constitutionnel fédéral, n. 1638).
#3.2 Recours à l'administration fédérale (al. 1 phrase 2)
N. 7 La possibilité de faire appel aux « services de l'administration fédérale » permet à l'Assemblée fédérale de recourir aux connaissances spécialisées de l'exécutif. Cela concerne notamment la participation d'offices fédéraux dans les commissions parlementaires ou la fourniture d'expertises. Le recours s'effectue de manière subsidiaire et complémentaire aux propres services du Parlement (Commentaire saint-gallois Cst., Sägesser, art. 155 n. 8).
N. 8 Les unités administratives consultées restent organisationnellement partie de l'exécutif, mais deviennent actives à des fins parlementaires. Cela soulève des questions de compétence d'instruction et de confidentialité, qui sont réglées par l'art. 150 al. 2 LParl : les unités administratives sont soumises pour leur activité parlementaire aux instructions des présidences de commission (BSK Cst., Sägesser, art. 155 n. 9).
#3.3 Mandat législatif (al. 2)
N. 9 Le renvoi au règlement légal des « modalités » doit être compris comme un mandat législatif complet. La Loi sur l'Assemblée fédérale (LParl, RS 171.10) concrétise dans les art. 64-68 l'organisation et les tâches des services du Parlement. Le législateur dispose d'une marge d'appréciation étendue, mais doit respecter la conception constitutionnelle de base de services du Parlement autonomes (Rhinow/Schefer/Uebersax, Droit constitutionnel, n. 2842).
#4. Effets juridiques
N. 10 L'art. 155 Cst. fonde une garantie d'organisation en faveur de l'Assemblée fédérale. Celle-ci comprend :
- Le droit à ses propres unités administratives indépendantes de l'exécutif
- La compétence d'organisation autonome de ces services
- Le pouvoir d'engagement et de direction du personnel
- L'autonomie budgétaire dans le cadre de l'autoadministration parlementaire
N. 11 Pour les unités administratives consultées résultent des obligations particulières de loyauté. Elles sont soumises pendant leur activité parlementaire au secret de fonction selon l'art. 47 LParl et non au secret de fonction interne à l'administration. Cela peut conduire à des conflits avec la ligne d'instruction départementale (Commentaire saint-gallois Cst., Sägesser, art. 155 n. 10).
N. 12 Les services du Parlement ne sont soumis à la Loi sur la transparence que de manière limitée. Selon l'art. 2 al. 1 let. c LTrans, ils sont certes en principe couverts, mais les dispositions spéciales de la LParl (notamment l'art. 47 LParl concernant le secret de commission) priment en tant que lex specialis (Recommandation PFPDT du 24 août 2020, 32.20.2).
#5. Points litigieux
N. 13 Étendue de l'autonomie parlementaire : Dans la doctrine, il est controversé de savoir jusqu'où va l'autonomie organisationnelle des services du Parlement. Sägesser (BSK Cst., art. 155 n. 11) défend une interprétation extensive, selon laquelle les services du Parlement doivent être indépendants de l'exécutif dans tous les domaines. À l'inverse, Müller (Droit parlementaire de la Suisse, 2022, 487) plaide pour une considération fonctionnelle : seule dans la mesure où l'indépendance est nécessaire pour le travail parlementaire existerait une protection constitutionnelle.
N. 14 Position en droit du personnel : L'applicabilité de la Loi sur le personnel de la Confédération aux services du Parlement fait l'objet de discussions controversées. Alors que Tschannen (in : Tschannen/Zimmerli/Müller, Droit administratif général, § 23 n. 45) préconise une application complète de la LPers, Biaggini (Commentaire Cst., art. 155 n. 3) et l'école saint-galloise considèrent un ordre juridique autonome en droit du personnel comme admissible. La pratique suit une approche différenciée avec une application de principe de la LPers sous réserve de réglementations spécifiques au Parlement.
N. 15 Portée du droit de recours : Il existe un désaccord sur les limites du droit de faire appel aux unités administratives. Graf (Commissions d'enquête parlementaires, 2021, 234) argumente pour une interprétation large qui permettrait même le détachement temporaire d'offices entiers. La doctrine dominante (Commentaire saint-gallois Cst., Sägesser, art. 155 n. 12 ; BSK Cst., Sägesser, art. 155 n. 13) limite le droit de recours aux prestations de soutien ponctuelles et nie une intégration durable d'unités administratives dans l'organisation parlementaire.
#6. Conseils pratiques
N. 16 Pour la délimitation entre activité administrative propre des services du Parlement et leur fonction d'état-major pour le Parlement, il faut se baser sur l'usage concret prévu. Les documents qui sont établis pour les organes parlementaires sont soumis au secret de commission selon l'art. 47 LParl, tandis que les documents purement administratifs peuvent être soumis à la LTrans.
N. 17 Le recours aux unités administratives devrait être convenu par écrit avec un règlement clair des compétences d'instruction, des obligations de confidentialité et de la prise en charge des coûts. Les unités administratives restent même pendant l'engagement parlementaire attribuées à leur organisation d'origine, ce qui est à prendre en compte dans la planification des ressources.
N. 18 Pour la collaboration pratique entre services du Parlement et administration fédérale, il est recommandé de désigner des personnes de contact des deux côtés. Pour les projets de longue durée, des conventions sur les modalités de collaboration (Service Level Agreements) sont opportunes pour éviter les conflits de compétence.
Jurisprudence
#Décisions de droit public des Services du Parlement
#Applicabilité de la loi sur la transparence aux Services du Parlement
Recommandation PFPDT du 24 août 2020 (numéro d'affaire 32.20.2)
Date : 24 août 2020
Décision principale : Les Services du Parlement sont soumis à la loi sur la transparence uniquement dans la mesure où ils n'agissent pas directement pour l'Assemblée fédérale ou pour des organes particuliers de celle-ci.
Pertinence : Clarification fondamentale de la délimitation entre l'activité administrative propre des Services du Parlement et leur activité d'état-major pour le Parlement.
« Les Services du Parlement eux-mêmes sont soumis selon le message à la loi sur la transparence uniquement dans la mesure où ils n'agissent pas directement pour l'Assemblée fédérale et ses organes. Ainsi, les documents destinés aux conseils fédéraux [...] sont publics en vertu d'une disposition de droit spécial (art. 4 al. 1 LParl), tandis que les documents destinés aux commissions parlementaires sont soumis au secret (art. 47 LParl). »
Recommandation PFPDT du 19 juin 2009 (numéro d'affaire 18.09.20)
Date : 19 juin 2009
Décision principale : L'art. 47 LParl constitue une disposition spéciale au sens de l'art. 4 LTrans qui prime sur la loi sur la transparence.
Pertinence : Confirmation de la primauté des dispositions de confidentialité du droit parlementaire sur le droit général de la transparence.
« La loi sur la transparence s'applique, outre à l'administration fédérale, notamment aussi aux Services du Parlement (art. 2 al. 1 let. c LTrans). Ils sont toutefois soumis à la loi sur la transparence uniquement dans la mesure où ils n'agissent pas directement pour l'Assemblée fédérale ou pour des organes particuliers de celle-ci. »
Recommandation PFPDT du 2 novembre 2009 (numéro d'affaire 29.09.21)
Date : 2 novembre 2009
Décision principale : Les documents supplémentaires destinés aux commissions parlementaires des finances tombent sous la réserve des art. 47 LParl en relation avec l'art. 4 LTrans.
Pertinence : Extension de la protection parlementaire de la confidentialité aux documents de l'administration fédérale établis pour le travail parlementaire.
« Les Services du Parlement ne sont soumis à la loi sur la transparence que dans la mesure où ils n'agissent pas directement pour l'Assemblée fédérale ou pour des organes particuliers de celle-ci. ‹Ceci doit par cohérence s'appliquer par analogie aussi au reste de l'administration fédérale : dans la mesure où des documents [...] sont établis à des fins parlementaires›. »
#Marché public et transparence
Recommandation PFPDT du 6 décembre 2016 (numéro d'affaire 41.16.16)
Date : 6 décembre 2016
Décision principale : Les statistiques des marchés publics de la Chancellerie fédérale doivent contenir des indications sur le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale dans la mesure où elles relèvent du domaine de compétence de la Chancellerie fédérale.
Pertinence : Délimitation des obligations de transparence entre différents organes fédéraux pour des tâches administratives communes.
« La procédure de conciliation se rapporte ainsi aux trois documents transmis par la ChF pour les années 2012, 2013 et 2014, dans la mesure où ils ne mentionnent pas les paiements pour marchés publics du Conseil fédéral et de l'Assemblée fédérale. »
#Développements de droit parlementaire relatifs à l'organisation
#Réorganisation des Services du Parlement (1988)
Motion du Conseil national 88.729 du 29 septembre 1988
Date : 5 octobre 1988 (Conseil des États)
Décision principale : Transmission d'une motion concernant le contrôle de l'efficacité de la réorganisation des Services du Parlement.
Pertinence : Contrôle parlementaire de la mise en œuvre de l'art. 155 Cst. par des rapports réguliers.
« La Commission administrative effectue tous les deux ans un contrôle de l'efficacité de la réorganisation et fait rapport au Parlement. »
Motion du Conseil national 88.730 du 29 septembre 1988
Date : 5 octobre 1988 (Conseil des États)
Décision principale : Réalisation de nouvelles prestations de service pour les membres du Parlement, en particulier des postes de travail PC avec accès aux banques de données.
Pertinence : Numérisation précoce de l'infrastructure parlementaire comme expression de l'art. 155 Cst.
« Lors de la deuxième session après l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral sur la réorganisation, un projet d'arrêté sur la réalisation des nouvelles prestations de service en faveur des membres du Parlement [...] doit être soumis aux Chambres. »
#Élection du secrétaire général
Motion Zbinden 82.371 du 20 mars 1984
Date : 20 mars 1984
Décision principale : Élection du secrétaire général de l'Assemblée fédérale par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) au lieu du Bureau.
Pertinence : Démocratisation des postes dirigeants des Services du Parlement comme concrétisation de l'art. 155 Cst.
« Lors de l'élection du directeur du Contrôle fédéral des finances ou du secrétaire général par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) [ceci pourrait] déclencher des demandes de suite [...], car aucune comparaison avec des postes similaires n'est apparente. »
#Évolution de la jurisprudence
#Phase initiale (1984-1990) : Réformes organisationnelles
Dans la phase initiale après la révision constitutionnelle de 1874, la réorganisation structurelle des Services du Parlement était au premier plan. Les interventions parlementaires des années 1980 montrent l'effort de renforcer l'autonomie parlementaire par des procédures électorales plus démocratiques et d'exploiter les nouvelles possibilités technologiques.
#Phase de numérisation (1988-2000) : Modernisation technique
Les décisions de la fin des années 1980 documentent la numérisation précoce du Parlement. L'introduction de postes de travail PC pour tous les membres du Parlement est particulièrement significative et peut être considérée comme précurseur du travail parlementaire moderne.
#Phase de transparence (2003-aujourd'hui) : Délimitation de droit public
Avec l'entrée en vigueur de la loi sur la transparence en 2003 s'est développée une jurisprudence différenciée sur la délimitation entre l'activité administrative propre des Services du Parlement et leur fonction d'état-major pour le Parlement. Les recommandations du PFPDT depuis 2009 concrétisent cette délimitation de manière croissante.
#Développements actuels (2020-aujourd'hui) : Transparence numérique
La jurisprudence la plus récente montre le champ de tension entre autonomie parlementaire et exigences de transparence dans la société numérique. Les questions de protection des données et de fonction de contrôle parlementaire sont particulièrement pertinentes.
#Rapport avec les art. 64 ss LParl
La jurisprudence confirme que l'art. 155 Cst. est entièrement concrétisé par la loi sur le Parlement. ATF 133 II 209 du 25 mai 2007 a clarifié concernant l'organisation du Tribunal fédéral que la consultation de documents officiels d'organes de direction est possible selon les conditions générales de la loi sur la transparence, pour autant que des réglementations de droit spécial ne priment pas.
Recommandation PFPDT du 25 juin 2014 (numéro d'affaire 23.14.15)
Date : 25 juin 2014
Décision principale : L'art. 47 LParl prime comme disposition spéciale sur la loi sur la transparence, même pour les documents de tiers.
Pertinence : Protection étendue des documents de délibération parlementaires.
« L'IPI est d'avis qu'en donnant mandat à la Commission juridique, le projet d'ordonnance d'exécution a automatiquement acquis la qualité de document confidentiel de commission, qu'il est donc confidentiel selon l'art. 47 LParl. »