Art. 156 BV regelt, wie die Bundesversammlung (das Schweizer Parlament) arbeitet. Die Bundesversammlung besteht aus zwei Kammern: dem Nationalrat mit 200 Mitgliedern und dem Ständerat mit 46 Mitgliedern.
Getrennte Beratung: Die beiden Räte beraten getrennt voneinander. Der Nationalrat tagt in seinem Saal, der Ständerat in seinem eigenen Saal. Jeder Rat diskutiert und entscheidet unabhängig über die Geschäfte.
Beide Räte müssen zustimmen: Damit ein Gesetz oder ein anderer Beschluss gültig wird, müssen beide Räte genau dasselbe beschliessen. Stimmt nur ein Rat zu, reicht das nicht. Diese Regel gilt für alle wichtigen Entscheidungen wie Gesetze, das Staatsbudget oder internationale Verträge.
Wenn sich die Räte nicht einigen: Manchmal sind die Räte unterschiedlicher Meinung. Dann gibt es spezielle Verfahren, um trotzdem zu einer Lösung zu kommen. Das ist besonders wichtig bei Volksinitiativen (Vorschläge aus dem Volk für Verfassungsänderungen), beim Staatsbudget oder bei der Umsetzung von Verfassungsrevisionen. Hier darf es keine Blockade geben.
Praktisches Beispiel: Wenn der Nationalrat ein neues Umweltgesetz mit strengeren Regeln beschliesst, der Ständerat aber mildere Vorschriften will, müssen die Räte so lange verhandeln, bis sie eine gemeinsame Lösung finden. Erst dann wird das Gesetz gültig.
Diese Regelung stellt sicher, dass sowohl das Volk (vertreten durch den Nationalrat) als auch die Kantone (vertreten durch den Ständerat) bei wichtigen Entscheidungen mitbestimmen können.
N. 1 Die Bestimmung über das Zweikammersystem und das Differenzbereinigungsverfahren hat ihre Wurzeln in der Verfassung von 1848, welche die paritätische Struktur der Bundesversammlung als Ausdruck des föderalistischen Kompromisses verankerte. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) betonte, dass das bikamerale System «zu den tragenden Strukturelementen der schweizerischen Bundesstaatlichkeit» gehöre.
N. 2 Die Neufassung im Rahmen der Verfassungsrevision von 1999 führte keine inhaltlichen Änderungen ein, sondern modernisierte lediglich die Sprache. Neu aufgenommen wurde jedoch die explizite Verfassungsgrundlage für die gesetzliche Regelung des Differenzbereinigungsverfahrens in Abs. 3, was die bereits bestehende parlamentarische Praxis verfassungsrechtlich absicherte (BBl 1997 I 341).
N. 3 Art. 156 BV steht systematisch im Abschnitt über die Bundesversammlung (3. Kapitel, 1. Abschnitt) und konkretisiert die in → Art. 148 BV verankerte Zweiteilung des Parlaments. Die Norm ist eng verknüpft mit → Art. 157 BV (Gemeinsame Verhandlung in besonderen Fällen) und bildet die Grundlage für die Ausführungsbestimmungen im Parlamentsgesetz (SR 171.10).
N. 4 Im Kontext des Gesetzgebungsverfahrens (→ Art. 163–165 BV) stellt Art. 156 BV sicher, dass beide Räte als gleichberechtigte Akteure am Rechtssetzungsprozess beteiligt sind. Dies manifestiert den föderalistischen Grundcharakter der Bundesversammlung, in der Volk (Nationalrat) und Stände (Ständerat) gleichermassen repräsentiert sind (→ Art. 150 BV).
N. 5Getrennte Verhandlung (Abs. 1): Das Prinzip der getrennten Beratung bedeutet, dass National- und Ständerat ihre Sitzungen separat abhalten und unabhängig voneinander beraten. Nach Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 156 N. 3) ist dies Ausdruck der vollen Gleichberechtigung beider Kammern und verhindert die Dominanz eines Rates.
N. 6Übereinstimmung (Abs. 2): Das Konsensprinzip verlangt die inhaltliche Übereinstimmung beider Räte für jeden Bundesversammlungsbeschluss. Nach Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 156 N. 8) genügt nicht die blosse Mehrheit in einem Gesamtparlament, sondern es bedarf identischer Beschlüsse beider Kammern. Dies gilt für Gesetze, Verordnungen der Bundesversammlung, Bundesbeschlüsse und einfache Bundesbeschlüsse (→ Art. 163 BV).
N. 7Differenzbereinigungsverfahren (Abs. 3): Die Verfassung verpflichtet den Gesetzgeber, ein Verfahren vorzusehen, das bei Meinungsverschiedenheiten eine Lösung ermöglicht. Die in lit. a–d aufgeführten Bereiche sind gemäss Tschannen (in: St. Galler Kommentar BV, Art. 156 N. 12) abschliessend, was bedeutet, dass in anderen Bereichen eine Blockade durch einen Rat möglich bleibt.
N. 8Keine Beschlussfassung ohne Konsens: Solange die Räte keine übereinstimmenden Beschlüsse fassen, kommt kein gültiger Bundesversammlungsbeschluss zustande. Nach Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1423) kann ein Rat durch beharrliche Ablehnung jedes Geschäft definitiv scheitern lassen, sofern nicht die Ausnahmen von Abs. 3 greifen.
N. 9Parlamentsgesetz als Ausführungsnorm: Art. 156 Abs. 3 BV wird durch die Art. 89–95 ParlG konkretisiert. Das ordentliche Differenzbereinigungsverfahren sieht maximal drei Beratungen pro Rat vor. Können sich die Räte nicht einigen, wird eine Einigungskonferenz einberufen (Art. 93 ParlG).
N. 10Beschleunigtes Verfahren bei Sonderfällen: Für die in Abs. 3 genannten Materien gilt ein besonderes Verfahren nach Art. 94 f. ParlG, das letztlich einen Entscheid erzwingt. Bei der Gültigkeitserklärung von Volksinitiativen oder beim Budget darf keine Pattsituation entstehen, weshalb hier Sonderregeln greifen.
N. 11Reichweite des Konsensprinzips: In der Doktrin ist umstritten, wie weit das Übereinstimmungserfordernis reicht. Während Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, § 15 N. 42) eine strenge Auslegung vertreten, wonach jede auch nur redaktionelle Differenz die Übereinstimmung ausschliesst, plädieren Graf/Theler/von Wyss (Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 2014, § 23 N. 15) für eine pragmatischere Sicht, die unwesentliche Abweichungen toleriert.
N. 12Justiziabilität der Verfahrensregeln: Kontrovers diskutiert wird, ob und inwieweit Verletzungen von Art. 156 BV gerichtlich überprüfbar sind. Müller (in: BSK BV, Art. 156 N. 14) vertritt die Auffassung, dass grobe Verfahrensfehler im Gesetzgebungsverfahren zur Ungültigkeit des Erlasses führen können. Die herrschende Lehre (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 N. 32) sieht die parlamentarischen Verfahrensregeln jedoch als weitgehend nicht justiziabel an.
N. 13Taktisches Potenzial: Die Möglichkeit eines Rates, Geschäfte durch Nichteintreten oder beharrliche Ablehnung zu blockieren, verleiht den kleineren politischen Gruppierungen im Ständerat faktisch ein Vetorecht. Parlamentarier sollten sich dieser machtpolitischen Dimension bewusst sein.
N. 14Bedeutung der Erstberatung: Da der erstberatende Rat die Grundstruktur eines Erlasses prägt, kommt der Zuteilung zur Erstberatung erhebliche praktische Bedeutung zu. Die Präsidien der Räte koordinieren sich hierzu informell, um eine ausgewogene Verteilung sicherzustellen.
N. 15Rolle der Einigungskonferenz: In der Praxis gelingt es der paritätisch zusammengesetzten Einigungskonferenz (je 13 Mitglieder pro Rat) fast immer, einen Kompromiss zu finden. Die Conferenziers geniessen dabei erheblichen Spielraum und können Paketlösungen vorschlagen, die über die ursprünglichen Positionen der Räte hinausgehen.
Art. 156 Abs. 2 BV wird in diesem Entscheid im Zusammenhang mit der Kostenregelung im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren erwähnt. Das Bundesgericht hielt fest, dass bei obsiegendem Beschwerdeführer keine Kosten zu erheben seien (Art. 156 Abs. 2 BV).
«Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 BV).»
Die Entscheidung betrifft jedoch nicht die inhaltlichen Aspekte von Art. 156 BV zur parlamentarischen Verfahrensordnung.
Urteil 1P.559/2004 vom 19.1.2005
In diesem Verfahren um eine kantonale Gemeindezusammenlegung wurde Art. 156 Abs. 2 BV ebenfalls lediglich im Kontext der Kostenverteilung erwähnt. Das Bundesgericht bestätigte, dass trotz Unterliegen der Beschwerdeführerin keine Gerichtskosten aufzuerlegen seien.
«Trotz des Unterliegens der Beschwerdeführerin sind ihr gemäss Art. 156 Abs. 2 BV keine Gerichtskosten aufzuerlegen.»
Auch diese Entscheidung behandelt nicht die Verfahrensregeln der Bundesversammlung nach Art. 156 BV.
Die geringe Anzahl gerichtlicher Entscheidungen zu Art. 156 BV erklärt sich aus dem Charakter der Norm als Organisationsbestimmung für die Bundesversammlung. Die in Art. 156 BV geregelten Verfahrensfragen (getrennte Verhandlung der Räte, Erfordernis der Übereinstimmung, Differenzbereinigungsverfahren) sind primär politischer Natur und werden durch das Parlamentsgesetz (ParlG) konkretisiert.
Konflikte über die Auslegung der Verfahrensbestimmungen werden typischerweise innerhalb der parlamentarischen Praxis gelöst oder durch die Parlamentsdienste geklärt. Die Justiziabilität solcher Streitfragen vor Bundesgericht ist aufgrund der Gewaltenteilung stark eingeschränkt.
Die praktische Anwendung von Art. 156 BV erfolgt primär durch:
Die Geschäftsregulierungen der beiden Räte
Das Bundesgesetz über die Bundesversammlung (ParlG)
Die parlamentarische Praxis bei der Differenzbereinigung
Gerichtliche Kontrolle beschränkt sich auf die wenigen Fälle, in denen Verfahrensfehler der Bundesversammlung in späteren Rechtsschutzverfahren relevant werden, etwa bei der Anfechtung von Bundesgesetzen oder -beschlüssen wegen Verletzung zwingender Verfahrensvorschriften.