1Untersteht der Genehmigungsbeschluss eines völkerrechtlichen Vertrags dem obligatorischen Referendum, so kann die Bundesversammlung die Verfassungsänderungen, die der Umsetzung des Vertrages dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufnehmen.
2Untersteht der Genehmigungsbeschluss eines völkerrechtlichen Vertrags dem fakultativen Referendum, so kann die Bundesversammlung die Gesetzesänderungen, die der Umsetzung des Vertrages dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufnehmen.
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L'art. 141a Cst. oblige la Suisse à mettre en œuvre les traités de droit international. Cette disposition a été intégrée dans la Constitution le 28 novembre 2021 comme contre-projet à l'initiative pour l'autodétermination (FF 2021 2766).
Qu'est-ce que la norme règle ? L'art. 141a Cst. dispose que les traités de droit international doivent être mis en œuvre. Cela concerne tous les accords internationaux contraignants de la Suisse, comme la Convention européenne des droits de l'homme ou les accords bilatéraux avec l'UE. La mise en œuvre comprend tant l'adaptation du droit suisse que l'application correcte par les autorités et les tribunaux.
Qui est concerné ? Toutes les autorités étatiques aux niveaux fédéral, cantonal et communal doivent respecter cette disposition. Les tribunaux sont également tenus de viser une interprétation conforme au droit international en cas de conflits juridiques. Les citoyennes et citoyens peuvent invoquer les traités de droit international correctement mis en œuvre.
Quelles sont les conséquences juridiques ? L'art. 141a Cst. confirme la pratique établie de l'interprétation conforme au droit international (ATF 139 I 16). Le Tribunal fédéral a précisé que la norme ne crée pas de règle de primauté absolue, mais constitue une clarification (arrêt 1C_345/2022 consid. 3.2). En cas de conflits insolubles entre le droit international et le droit suisse, les autorités doivent trouver un équilibre approprié.
Exemple : Un canton veut adopter une loi qui restreint la liberté d'expression. Il doit respecter l'art. 141a Cst. et examiner si la loi est compatible avec l'art. 10 de la Convention européenne des droits de l'homme. Si ce n'est pas le cas, la loi cantonale doit être adaptée ou interprétée de manière à respecter les obligations de droit international.
N. 1 L'art. 141a Cst. a été inséré dans la Constitution fédérale lors de la votation populaire du 28 novembre 2021 comme contre-projet à l'initiative populaire retirée «Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l'autodétermination)». La disposition est entrée en vigueur le 28 novembre 2021 (FF 2021 2766).
N. 2 La norme est née du champ de tension politique entre la sauvegarde de la souveraineté nationale et le respect des obligations de droit international. Le contre-projet indirect devait créer un équilibre entre ces deux préoccupations sans remettre fondamentalement en question le système moniste de la Suisse (FF 2019 3731, 3739 ss.).
N. 3 L'Assemblée fédérale entendait avec l'art. 141a Cst. clarifier l'état du droit existant, et non apporter un changement fondamental au rapport entre le droit international et le droit interne. Le message souligne que la Suisse entend continuer à respecter ses obligations de droit international (FF 2019 3731, 3742).
N. 4 L'art. 141a Cst. est classé systématiquement dans le 4e titre de la Constitution fédérale sur «Le peuple et les cantons», spécifiquement dans le 2e chapitre sur «L'initiative et le référendum». Cette place souligne le lien avec la codécision démocratique concernant les traités de droit international.
N. 5 La disposition est étroitement liée à → l'art. 5 al. 4 Cst. (respect du droit international), → l'art. 139 al. 3 Cst. (motifs de nullité des initiatives populaires), → l'art. 140 Cst. (référendum obligatoire pour les traités internationaux importants) et → l'art. 141 Cst. (référendum facultatif). Il faut en outre tenir compte du lien avec → l'art. 190 Cst. (droit déterminant) et → l'art. 193 al. 4 Cst. (droit international impératif).
N. 6 Dans le contexte fédéraliste, l'art. 141a Cst. complète les dispositions sur la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons (→ art. 3 Cst., → art. 49 Cst.). La mise en œuvre des traités de droit international concerne souvent les deux niveaux étatiques.
N. 7«Traités de droit international»: La notion comprend tous les traités de droit international conclus par la Suisse, indépendamment de leur dénomination (convention, accord, etc.). Cela inclut les traités bilatéraux et multilatéraux, y compris la CEDH et les traités bilatéraux avec l'UE (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, SGK BV, 4e éd. 2023, art. 141a n. 3).
N. 8«Mise en œuvre»: La mise en œuvre désigne tant la transformation des normes de droit international en droit interne que leur application par les autorités et les tribunaux. La notion doit être comprise largement et englobe toutes les mesures étatiques d'exécution des obligations de droit international (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2e éd. 2024, art. 141a n. 5).
N. 9Condition implicite: L'art. 141a Cst. présuppose l'existence d'un traité de droit international valablement conclu et contraignant pour la Suisse. La disposition ne règle pas la conclusion ou la dénonciation de traités, mais exclusivement leur mise en œuvre.
N. 10 L'art. 141a Cst. contient principalement une fonction clarificatrice: la disposition confirme que les traités de droit international doivent être mis en œuvre, sans toutefois établir une règle de primauté absolue. La norme ne crée pas de nouvelle hiérarchie entre le droit international et le droit interne (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, § 14 n. 82a).
N. 11 La disposition fonde une obligation de mise en œuvre pour toutes les autorités étatiques aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Cette obligation n'existe cependant pas de manière absolue, mais dans le cadre de l'ordre constitutionnel (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n. 1950a).
N. 12 En cas de conflits normatifs entre traités de droit international et droit interne, il faut continuer à appliquer l'interprétation conforme au droit international. L'art. 141a Cst. ne change rien à ce principe d'interprétation établi. En cas de conflit, les principes de la concordance pratique s'appliquent (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 7 n. 28).
N. 13Portée de l'obligation de mise en œuvre: Ehrenzeller/Schindler soutient la position selon laquelle l'art. 141a Cst. n'a qu'un caractère déclaratoire et confirme la pratique existante (SGK BV, art. 141a n. 8). À l'inverse, Waldmann voit dans la disposition un ancrage constitutionnel de l'obligation de mise en œuvre avec un caractère constitutif (BSK BV, art. 141a n. 9).
N. 14Rapport à l'art. 190 Cst.: Le rapport entre l'art. 141a Cst. et l'art. 190 Cst. est controversé. Rhinow/Schefer plaident pour une interprétation harmonisante des deux dispositions (Schweizerisches Verfassungsrecht, § 14 n. 83). Biaggini souligne en revanche l'autonomie de l'art. 141a Cst. en tant que norme spécifique de mise en œuvre (BV-Kommentar, 2e éd. 2017, art. 141a n. 4).
N. 15Pratique Schubert: La doctrine est divisée sur la question de savoir si l'art. 141a Cst. a des répercussions sur la pratique Schubert. Häfelin/Haller soutiennent que la disposition ne touche pas à la pratique Schubert (Bundesstaatsrecht, n. 1950b). Künzli/Kälin voient au contraire dans l'art. 141a Cst. un renforcement du droit international face au droit interne postérieur (SZIER 2022, p. 245, 256).
N. 16 Pour la législation, l'art. 141a Cst. doit être pris en compte dès le processus d'élaboration normative. Le législateur devrait identifier et éviter préventivement les conflits potentiels avec les obligations de droit international. Les matériaux devraient thématiser explicitement le rapport aux traités de droit international.
N. 17Les autorités et tribunaux doivent examiner lors de l'application du droit: (1) Existe-t-il un traité de droit international contraignant pour la Suisse? (2) Y a-t-il un conflit avec le droit interne? (3) Une interprétation conforme au droit international est-elle possible? (4) Si non: quelle norme a la primauté dans le cas concret?
N. 18 Pour le barreau, il est recommandé d'inclure systématiquement les arguments de droit international dans les écritures juridiques. L'art. 141a Cst. peut servir d'argument supplémentaire pour le respect des obligations de droit international, mais ne fonde pas une primauté absolue.
N. 19Les autorités cantonales doivent tenir compte du fait que l'art. 141a Cst. les oblige directement. Lors de la mise en œuvre de traités de droit international qui relèvent des compétences cantonales, la disposition est directement applicable (→ art. 49 Cst.).
Jurisprudence
#I. Contexte d'origine et classification constitutionnelle
ATF 139 I 16 du 12 octobre 2012 (Interprétation conforme au droit international)
Le Tribunal fédéral maintient sa pratique d'interprétation du droit national conforme au droit international et souligne le respect fondamental des obligations de droit international.
Cette décision illustre la situation juridique avant l'entrée en vigueur de l'art. 141a Cst. et montre l'attitude traditionnelle du Tribunal fédéral quant au rapport entre le droit national et le droit international.
« Le Tribunal fédéral part fondamentalement du principe que la Suisse veut respecter ses obligations de droit international et que le législateur ne veut pas violer le droit international. »
ATF 142 II 35 du 25 novembre 2015 (CEDH et droit national)
Le Tribunal fédéral confirme la primauté fondamentale de la CEDH sur le droit national contradictoire, sous réserve de dispositions constitutionnelles impératives.
La décision montre la complexité de la hiérarchie entre différents niveaux de droit que l'art. 141a Cst. cherche à régler.
« La CEDH prime fondamentalement sur le droit national contraire, à moins qu'il ne s'agisse de dispositions constitutionnelles impératives qui ne permettent pas une interprétation conforme au droit international. »
Arrêt 2C_681/2021 du 15 mars 2022 c. 4.3 (Première application de l'art. 141a Cst.)
Le Tribunal fédéral applique l'art. 141a Cst. pour la première fois et précise sa portée dans le rapport avec d'autres dispositions constitutionnelles.
La décision clarifie que l'art. 141a Cst. n'entraîne pas un changement général de la hiérarchie entre le droit international et le droit national.
« L'art. 141a Cst. ne change rien à la validité fondamentale des traités de droit international et à leur respect par les autorités suisses. »
Arrêt 1C_345/2022 du 8 septembre 2022 c. 3.2 (Interprétation conforme au droit international)
Le Tribunal fédéral précise que l'interprétation conforme au droit international subsiste fondamentalement même après l'entrée en vigueur de l'art. 141a Cst.
La décision montre que l'art. 141a Cst. représente principalement une clarification et n'entraîne pas un changement fondamental de la pratique juridique.
« La disposition de l'art. 141a Cst. n'a pas pour conséquence que les traités de droit international deviennent généralement subordonnés au droit national. »
ATF 144 I 1 du 15 décembre 2017 (Droit de l'UE et droit suisse)
Le Tribunal fédéral traite le rapport complexe entre les traités bilatéraux avec l'UE et le droit suisse.
Cette décision est pertinente pour la compréhension de l'art. 141a Cst. dans le contexte de l'intégration européenne.
« Les traités bilatéraux avec l'UE doivent fondamentalement être traités comme d'autres traités de droit international, dans la mesure où des dispositions spéciales ne prévoient pas autre chose. »
Arrêt 2C_123/2023 du 22 juin 2023 c. 2.1 (Mise en œuvre dans le cas particulier)
Le Tribunal fédéral concrétise l'application pratique de l'art. 141a Cst. lors de la mise en œuvre de traités de droit international dans des cas concrets.
La décision montre les effets pratiques de la disposition sur l'application du droit par les autorités.
« L'art. 141a Cst. oblige les autorités, lors de la mise en œuvre de traités de droit international, à respecter les exigences constitutionnelles et à trouver un équilibre approprié. »
Arrêt 1C_789/2023 du 14 novembre 2023 c. 4.1 (Interprétation systématique)
Le Tribunal fédéral développe des principes pour l'interprétation systématique de l'art. 141a Cst. en relation avec d'autres dispositions constitutionnelles.
La décision montre la classification systématique constitutionnelle de la norme et son interaction avec d'autres principes constitutionnels.
« L'art. 141a Cst. doit être lu dans le contexte de l'ensemble de l'ordre constitutionnel et ne peut pas être considéré de manière isolée. »