Die politischen Parteien wirken an der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mit.
Art. 137 BV — Politische Parteien
#Übersicht
Art. 137 BV anerkennt die Rolle politischer Parteien im schweizerischen Demokratiesystem. Die Bestimmung hält fest, dass Parteien an der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mitwirken. Politische Parteien sind Vereinigungen von Bürgern, die gemeinsame politische Ziele verfolgen und sich an Wahlen und Abstimmungen beteiligen (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 8).
Die Norm hat nach herrschender Lehre vor allem anerkennenden Charakter. Sie begründet keine unmittelbaren Rechte der Parteien auf staatliche Unterstützung (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 4). Der Verfassungsgeber wollte ausdrücklich keine Finanzierungsgrundlage schaffen, wie der Berichterstatter im Ständerat klarstellte (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 24). Dennoch ist umstritten, ob die Bestimmung nur beschreibend oder auch normativ zu verstehen ist (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 2).
Parteien organisieren sich meist als Vereine nach Zivilrecht. Sie rekrutieren politisches Personal, führen Wahlkampagnen durch und nehmen Stellung zu Sachfragen. Das Bundesgericht betont ihre zentrale Bedeutung für eine lebendige Demokratie (BGE 113 Ia 291). Gleichzeitig verlangt es bei staatlicher Unterstützung strikte Neutralität und Chancengleichheit.
Ein konkretes Beispiel: Die SP Schweiz ist ein Verein nach ZGB, der bei Wahlen Kandidaten aufstellt, Volksinitiativen lanciert und im Parlament eine Fraktion bildet. Diese Tätigkeiten sind Ausdruck der Mitwirkung an der Meinungs- und Willensbildung nach Art. 137 BV. Würde eine Gemeinde nur bestimmte Parteien finanziell unterstützen, verletzte sie die Chancengleichheit (BGE 124 I 55).
Art. 137 BV — Politische Parteien
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die Aufnahme eines Parteiartikels in die Bundesverfassung wurde im Rahmen der Totalrevision intensiv diskutiert. Die Verfassungskommission des Ständerats wollte ursprünglich eine umfassendere Regelung mit Bestimmungen zur Parteienfinanzierung aufnehmen. Im parlamentarischen Verfahren setzte sich jedoch eine minimalistische Lösung durch. Der Berichterstatter im Ständerat stellte klar: «Die Kommission sei klar der Auffassung, dass diese Bestimmung keine Finanzierungsgrundlage darstellt» (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 24). Die Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 zur neuen Bundesverfassung (BBl 1997 I 1, 347) betonte, dass mit Art. 137 lediglich die faktische Rolle der Parteien verfassungsrechtlich anerkannt werden sollte, ohne neue Rechte oder Pflichten zu begründen.
N. 2 In der Vernehmlassung wurde kontrovers diskutiert, ob die Bestimmung rein deskriptiven oder normativen Charakter haben solle. Die Ratsprotokollen zeigen, dass die Kommissionsmehrheit Art. 137 als bloss deskriptiv verstand (Frick, zitiert bei Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 6). Dennoch setzte sich in der Lehre die Auffassung durch, dass der Parteienartikel normativ zu verstehen sei, auch wenn sein Regelungsgehalt gering sein mag (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 2).
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 137 BV steht im 4. Titel (Volk und Stände) der Bundesverfassung, unmittelbar vor den Bestimmungen über die Volksinitiative (→ Art. 138–142 BV) und nach den Vorschriften über die Ausübung der politischen Rechte (→ Art. 136 BV). Diese systematische Stellung unterstreicht die Rolle der Parteien als Bindeglied zwischen den Stimmberechtigten und den staatlichen Institutionen.
N. 4 Die Bestimmung weist enge Verbindungen zu den Grundrechten auf, insbesondere zur Vereinigungsfreiheit (→ Art. 23 BV), zur Meinungsfreiheit (→ Art. 16 BV) und zur Versammlungsfreiheit (→ Art. 22 BV). Politische Parteien sind primär privatrechtliche Vereine im Sinne von Art. 60 ff. ZGB, deren besondere Funktion im demokratischen System durch Art. 137 BV verfassungsrechtlich anerkannt wird (Schiess Rütimann, Politische Parteien, 2011, 45 ff.).
N. 5 Im Kontext der politischen Rechte (→ Art. 34 BV) konkretisiert Art. 137 BV die institutionelle Dimension der demokratischen Partizipation. Die Parteien fungieren als Vermittler zwischen der individualrechtlichen Dimension der politischen Rechte und der kollektiven Willensbildung des Volkes.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 6 «Die politischen Parteien»: Der Verfassungsgeber verwendet bewusst den unbestimmten Begriff der «politischen Partei» ohne nähere Definition. Nach der herrschenden Lehre (Rhinow, recht 1986, 108; Ladner, in: Klöti, Handbuch, 321 f.; Schiess Rütimann, Politische Parteien, 2011, 67 ff.) sind politische Parteien Vereinigungen von Bürgern, die:
- auf Dauer angelegt sind
- gemeinsame politische Ziele verfolgen
- an der politischen Meinungs- und Willensbildung mitwirken wollen
- sich an Wahlen und Abstimmungen beteiligen
N. 7 Die Rechtsform ist nicht entscheidend. Parteien organisieren sich regelmässig als Vereine nach Art. 60 ff. ZGB, können aber auch formlos bestehen. Entscheidend ist die faktische Funktion im politischen System (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 8–10). Das umstrittene Parteienregister auf Bundesebene (Art. 76a Abs. 1 BPR) ändert nichts an der grundsätzlichen Formfreiheit, wird aber von Teilen der Lehre als Verletzung der politischen Gleichheit kritisiert (Schiess Rütimann, ZBl 2006, 512 f.).
N. 8 «wirken ... mit»: Die Mitwirkung umfasst sämtliche legitimen Formen politischer Betätigung: Organisation von Wahlkampagnen, Lancierung von Initiativen und Referenden, Stellungnahmen zu politischen Sachfragen, Rekrutierung und Ausbildung von politischem Personal, parlamentarische Fraktionsarbeit (→ Art. 61 ParlG). Die Formulierung ist bewusst offen gehalten und schliesst neue Formen politischer Partizipation nicht aus.
N. 9 «an der Meinungs- und Willensbildung»: Die Verfassung unterscheidet zwischen Meinungsbildung (Diskurs, Deliberation) und Willensbildung (Entscheidung, Abstimmung). Parteien sind in beiden Phasen aktiv: Sie strukturieren den öffentlichen Diskurs, aggregieren Interessen, formulieren Alternativen und mobilisieren für konkrete Entscheidungen. Diese Doppelfunktion macht sie zu unverzichtbaren Akteuren der Demokratie (Rhinow, VVDStRL 1986, 91 ff.).
N. 10 «des Volkes»: Der Volksbegriff ist im Sinne von Art. 136 BV als Gesamtheit der Stimmberechtigten zu verstehen. Die Parteien wirken somit an der Bildung des demokratischen Gemeinwillens mit, sind aber nicht dessen alleinige Träger. Bürgerinitiativen, Verbände und andere Organisationen der Zivilgesellschaft haben ebenfalls ihren Platz im demokratischen Prozess.
#4. Rechtsfolgen
N. 11 Art. 137 BV begründet nach herrschender Lehre keine unmittelbaren subjektiven Rechte der Parteien (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 4; Rhinow, recht 1986, 117). Die Bestimmung hat primär objektiv-rechtlichen Charakter und anerkennt die Parteien als notwendige Institutionen der Demokratie.
N. 12 Als institutionelle Garantie verpflichtet Art. 137 BV den Gesetzgeber, die Rahmenbedingungen für die Parteitätigkeit so auszugestalten, dass die Parteien ihre verfassungsmässige Funktion erfüllen können. Dazu gehören:
- Gewährleistung der Vereinigungsfreiheit für politische Zwecke
- Chancengleichheit im politischen Wettbewerb
- Zugang zu den Medien unter Wahrung der Meinungsvielfalt
- Schutz vor staatlicher Bevormundung oder Diskriminierung
N. 13 Umstritten ist, ob Art. 137 BV eine verfassungsrechtliche Grundlage für die staatliche Parteienfinanzierung bildet. Die Entstehungsgeschichte spricht dagegen (oben N. 1). Die neuere Lehre bejaht jedoch zumindest die Zulässigkeit staatlicher Förderung, sofern sie die Chancengleichheit wahrt (Caroni, ZSR 2013 II, 45 ff.; Belser/Hänni, in: FS Borghi, 2011, 38 ff.). Die konkrete Ausgestaltung bleibt dem Gesetzgeber überlassen.
#5. Streitstände
N. 14 Rechtsnatur von Art. 137 BV: Der zentrale Streitpunkt betrifft die Rechtsnatur der Bestimmung. Frick (zitiert bei Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 6) vertritt unter Berufung auf die Ratsverhandlungen die Position, Art. 137 sei rein deklaratorisch. Demgegenüber betont Tschannen (BSK BV, Art. 137 N. 2), der Parteienartikel müsse normativ verstanden werden, auch wenn der Regelungsgehalt gering sein mag. Diese Kontroverse hat praktische Konsequenzen für die Ableitung konkreter Rechte und Pflichten aus der Bestimmung.
N. 15 Parteienfinanzierung: Heftig umstritten ist die Frage der Transparenz und staatlichen Förderung. Caroni (Geld und Politik, 2009, 234 ff.) plädiert für umfassende Offenlegungspflichten nach internationalem Vorbild. Konservative Stimmen warnen vor einer Verstaatlichung der Parteien und betonen deren privatrechtlichen Charakter (Schmid, Politische Parteien, 1981, 156 ff.). Der Gesetzgeber hat sich bisher zurückhaltend gezeigt.
N. 16 Parteienregister: Schiess Rütimann (ZBl 2006, 522 f.) kritisiert das Parteienregister nach Art. 76a BPR als «Verletzung der politischen Gleichheit und Überdehnung von Art. 137 BV». Sie argumentiert, die Registrierung schaffe ungerechtfertigte Privilegien für etablierte Parteien. Befürworter sehen darin ein legitimes Ordnungsinstrument zur Gewährleistung der Transparenz im Wahlverfahren.
#6. Praxishinweise
N. 17 Politische Parteien sollten sich als Vereine nach Art. 60 ff. ZGB konstituieren, um Rechtspersönlichkeit zu erlangen. Die Statuten müssen die Anforderungen von Art. 60 Abs. 2 ZGB erfüllen (Zweck, Mittel, Organisation). Für die Eintragung ins Parteienregister nach Art. 76a BPR sind zusätzlich die Voraussetzungen von Art. 24 BPR zu beachten.
N. 18 Bei staatlichen Beiträgen an Parteien ist strikt auf Chancengleichheit zu achten. Verteilschlüssel müssen transparent und sachlich begründet sein. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 113 Ia 291; BGE 124 I 55) verlangt Neutralität und Verhältnismässigkeit. Bevorzugungen etablierter Parteien sind nur bei sachlichen Gründen (z.B. Sperrklauseln) zulässig.
N. 19 Im digitalen Zeitalter gewinnen neue Formen der politischen Partizipation an Bedeutung. Parteien müssen sich der Herausforderung stellen, traditionelle Organisations- und Kommunikationsformen mit digitalen Instrumenten zu verbinden. Dabei sind datenschutzrechtliche Vorgaben (→ Art. 13 Abs. 2 BV) zu beachten, insbesondere bei der Verarbeitung von Mitglieder- und Sympathisantendaten.
Art. 137 BV — Politische Parteien
#Rechtsprechung
#Grundsätzliche Bedeutung der Bestimmung
Zu Art. 137 BV als solchem existiert nur sehr begrenzte bundesgerichtliche Rechtsprechung. Dies ist bezeichnend für den programmatischen Charakter der Bestimmung, die keine unmittelbaren subjektiven Rechte begründet, sondern die verfassungsrechtliche Anerkennung der Rolle politischer Parteien im demokratischen System normiert.
#I. Parteien im demokratischen Willensbildungsprozess
BGE 113 Ia 291 vom 3. Juni 1987
Finanzierung von Wahlinseraten durch das Gemeinwesen
Das Bundesgericht betont die zentrale Rolle der Parteien im demokratischen Willensbildungsprozess und deren Bedeutung für eine lebendige Demokratie. Es erklärt aber zugleich Grenzen staatlicher Parteiförderung auf.
«Das Verfassungsrecht des Bundes verbietet nicht, Parteien und ihre Fraktionen finanziell oder anderweitig zu unterstützen, ja solche Massnahmen können sich heute im Interesse einer lebendigen Demokratie geradezu als notwendig erweisen. Erfolgen solche Hilfeleistungen indessen im Rahmen eines Wahlkampfes, so sind sie wie direkte Interventionen nur zulässig, wenn sie sich in bezug auf die Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als klarerweise neutral erweisen.»
BGE 124 I 55 vom 1. April 1998
Staatliche Beiträge an Parteien bei Wahlen
Das Gericht konkretisiert die Grundsätze für staatliche Parteifinanzierung und deren verfassungsrechtliche Grenzen unter dem Aspekt der Chancengleichheit.
«Mit der vorliegenden Beschwerde erhebt die Beschwerdeführerin Anspruch auf einen finanziellen Beitrag für ihre Beteiligung an den Grossratswahlen. Die Beschwerde betrifft damit einen Bereich, der mit Förderung, Unterstützung und Finanzierung von politischen Parteien umschrieben werden kann. Dieses Thema wird im Ausland und in neuerer Zeit auch in der Schweiz auf breiter Basis diskutiert.»
#II. Programmatischer Charakter verfassungsrechtlicher Parteibestimmungen
BGE 131 I 366 vom 3. Mai 2005
Berücksichtigung politischer Richtungen bei Ämterbesetzung
Das Bundesgericht stellt klar, dass verfassungsrechtliche Bestimmungen über politische Parteien in der Regel programmatischen Charakter haben und keine unmittelbaren subjektiven Rechte begründen.
«Die Bestimmung von Art. 60 KV/SO, wonach bei der Besetzung öffentlicher Ämter u.a. die politischen Richtungen zu berücksichtigen sind, ist programmatischer Natur und räumt den politischen Parteien kein verfassungsmässiges Recht auf Minderheitsschutz ein.»
Diese Rechtsprechung ist analog auf Art. 137 BV anwendbar, der ebenfalls programmatischen Charakter hat.
#III. Parteien und freie Meinungsbildung
BGE 150 I 17 vom 22. Februar 2024
Wahrung der freien Willensbildung bei Initiativverfahren
Das jüngste Urteil unterstreicht die Bedeutung des freien politischen Willensbildungsprozesses, an dem politische Parteien massgeblich beteiligt sind.
«Unter den gegebenen Umständen wäre das kantonale Parlament dazu verpflichtet gewesen, seine Vorlage zur Änderung der Kantonsverfassung der zum gleichen Gegenstand eingereichten kantonalen Volksinitiative als formellen Gegenvorschlag gegenüberzustellen, damit die Stimmberechtigten gleichzeitig darüber abstimmen können.»
Das Urteil betont den Schutz der freien Willensbildung der Stimmberechtigten, zu der auch die Mitwirkung politischer Parteien gehört.
#IV. Neutralitätsgebot und Chancengleichheit
Aus der ständigen Rechtsprechung zu staatlichen Interventionen im politischen Prozess ergeben sich wichtige Grundsätze für das Verhältnis zwischen Staat und politischen Parteien:
- Neutralitätsgebot: Der Staat muss sich gegenüber verschiedenen politischen Richtungen neutral verhalten
- Chancengleichheit: Alle Parteien haben Anspruch auf gleiche Behandlung durch staatliche Stellen
- Verhältnismässigkeit: Staatliche Massnahmen müssen dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen
#Bedeutung für Art. 137 BV
Die Rechtsprechung zeigt, dass Art. 137 BV keine justiziablen Individualrechte begründet, sondern die verfassungsrechtliche Anerkennung der Parteien als wesentliche Akteure der demokratischen Meinungs- und Willensbildung normiert. Die Bestimmung hat primär deklaratorischen Charakter und bildet die verfassungsrechtliche Grundlage für die einfachgesetzliche Ausgestaltung des Parteienrechts sowie für staatliche Massnahmen zur Förderung des demokratischen Pluralismus.